Prawidłowe powiadamianie stron o toczącym się postępowaniu

Istotną kwestią, która może stanowić źródło komplikacji w toku postępowania administracyjnego, jest prawidłowe zawiadamianie stron o toczącym się postępowaniu. Zgodnie z uwagami przedstawionymi w pierwszej części niniejszego artykułu, jednym z podstawowych praw strony w postępowaniu jest dostęp do informacji na temat jego przebiegu.

Przepisy procesowe wyraźnie określają, w jakich sytuacjach strony powinny być informowane o istotnych etapach postępowania, począwszy od informacji o jego wszczęciu, aż po doręczenie decyzji kończącej postępowanie. Wymienianie wszystkich sytuacji, w których organ prowadzący postępowanie powinien przekazywać stronom istotne informacje jest oczywiście niecelowe. Pamiętać jednak należy, że ewentualne naruszenia praw stron w zakresie informowania ich o przebiegu postępowania mogą stanowić istotne uchybienia procesowe, które mogą zaważyć na uchyleniu decyzji w postępowaniu odwoławczym. W skrajnym przypadku takie uchybienia mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Co prawda, w świetle przeważającej części orzecznictwa, nie każdy przypadek nieinformowania stron stanowić będzie od razu rażące naruszenia prawa. Stopień naruszenia obowiązku powiadamiania stron w toku postępowania należy ważyć z uwzględnieniem negatywnych konsekwencji procesowych dla stron, jakie zostały tym wywołane. Problematycznym aspektem jest sposób informowania stron o postępowaniu. Zasadą przyjętą w przepisach procesowych jest informowanie przez doręczenia. Zgodnie z tą zasadą, strony postępowania otrzymują pisemne informacje na temat określonych zdarzeń w postępowaniu. Niezwykle istotne jest dokumentowanie przez organ prowadzący postępowanie wszystkich doręczeń, bowiem pozwala to zabezpieczyć się przed próbami zakwestionowania prawidłowości postępowania ze względu na rzekomy brak informowania stron. Sprowadza się to oczywiście do gromadzenia w aktach postępowania stosownych potwierdzeń nadania i odbioru korespondencji.

Alternatywą dla zawiadamiania stron przez doręczenie, jest informowanie ich przez ogłoszenie. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") zawiera w tym zakresie lakoniczne uregulowanie w art. 49. Zgodnie z tym przepisem, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Jak wynika z tego przepisu, skorzystanie z obwieszczeń możliwe jest tylko w przypadkach ściśle określonych. Przykładem postępowań, w którym stosuje się obwieszczenie jest postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ale tylko w przypadku obiektów liniowych.

Z praktycznego punktu widzenia, korzystanie z obwieszczeń jest pod wieloma względami korzystne. Obwieszczenie z założenia trafia do możliwie szerokiego kręgu adresatów. Dzięki temu ryzyko podniesienia zarzutu braku poinformowania niektórych stron o postępowaniu jest co do zasady wyłączone. Prawo przewiduje bowiem domniemanie doręczenia lub zawiadomienia z upływem czternastu dnia od dokonania obwieszczenia.

Niemniej stosowanie obwieszczeń, zwłaszcza na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w praktyce rodzi pewne wątpliwości. Prawo nie stanowi, w jaki sposób obwieszczenia powinny być dokonywane, odsyłając do praktyk lokalnych panujących w miejscu dokonywania obwieszczeń. Doświadczenie pokazuje, że organy odwoławcze stają często na stanowisku, że dokonanie obwieszczenia powinno być ściśle udokumentowane w aktach postępowania. Powołuje się w tym zakresie na art. 72 kpa, który stanowi, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Dlatego też organ prowadzący postępowanie, w celu uniknięcia późniejszych wątpliwości powinien zadbać o to, by dokonanie każdego obwieszczenia w sprawie znalazło ścisłe odzwierciedlenie w aktach sprawy, z uwzględnieniem daty zawieszenia i zdjęcia ogłoszenia oraz podpisu upoważnionej osoby. Pozwoli to ograniczyć ryzyko związane z próbą kwestionowania faktu dokonania obwieszczeń w toku postępowania.

Warto również wspomnieć o obowiązkach związanych z zapewnieniem udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, o których mowa w art. 33-38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ilekroć przepis szczególny stanowi, że dane postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa, organ prowadzący takie postępowanie będzie zobowiązany do przestrzegania wspomnianych wymagań. Zapewnienie udziału społeczeństwa sprowadza się do podawania do publicznej wiadomości określonych informacji, a także zebrania oraz rozpatrzenia uwag i wniosków zainteresowanych. Wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu pojawia się między innymi przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia zintegrowanego, czy też pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie obejmuje ponowną ocenę oddziaływania na środowisko.

Organizacje społeczne i ekologiczne

Z tematyką stron postępowania wiąże się również zagadnienie organizacji społecznych w tym organizacji ekologicznych i ich uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych na prawach strony. Nierzadko wnikliwa analiza statutu organizacji społecznych w świetle przesłanek dopuszczenia ich do danego postępowania administracyjnego wskazuje na braki uniemożliwiające udział danej organizacji społecznej w postępowaniu. W naszej ocenie, przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Poniżej zasygnalizowano kilka wybranych kwestii dotyczących udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych.

Zgodnie z ogólną zasadą przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego, organizacje społeczne mogą żądać wszczęcia lub dopuszczenia do postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Okazuje się, że samo pojęcie „organizacji społecznej” budzi poważne wątpliwości, nie zostało bowiem precyzyjnie zdefiniowane w obowiązujących przepisach. Orzecznictwo i doktryna wielokrotnie podejmowały próby określenia podstawowych cech konstytuujących organizację społeczną. Takiego zadania podjął się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 12 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OPS 4/05): „(...) poglądy nauki na temat pojęcia organizacji społecznej prowadzą do wniosku, że w budowie tego pojęcia jako podstawowe przyjmuje się kryterium trwałego zrzeszenia określonej grupy społecznej. W tym zakresie nie ma rozbieżności w poglądach doktryny prawa administracyjnego. Do tego podstawowego kryterium dodaje się niekiedy kryteria pomocnicze: 1) dobrowolność członkostwa, 2) szczególne rozwiązania dotyczące struktury organizacyjnej wewnętrznej, tzn. takiej, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.”

W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, nie każda grupa osób zwołana ad hoc zostanie uznana za organizację społeczną. Takie zrzeszenie osób powinno wykazać się trwałością więzów organizacyjnych oraz pewną strukturą organizacyjną. Z tych właśnie względów, przeważająca część orzecznictwa stoi na stanowisku, że wszelkiego rodzaju komitety protestacyjne czy też zrzeszenia społeczności lokalnej nie stanowią organizacji społecznych i nie mogą korzystać z praw strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 1161/02) wskazał, że: „Komitet Protestacyjny nie jest ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, ani też organizacją społeczną nie posiadającą osobowości prawnej. System prawny nie zna bowiem odrębnego podmiotu pod nazwą Komitet Protestacyjny.” Sądy zazwyczaj wskazują na zbyt luźną i nietrwałą formułę takich komitetów by uznać je za organizacje społeczne. Warto mieć na uwadze wspomniane wyżej kryteria, gdyż dopuszczenie do udziału w postępowaniu nieuprawnionego podmiotu może niepotrzebnie utrudnić prowadzenie postępowania.

Niemniej ważne kryterium decydujące o dopuszczeniu danej organizacji społecznej do postępowania, stanowi związek jej celów statutowych z przedmiotem danego postępowania. Kwestia tego jak ściśle należy interpretować cele statutowe budzi wiele kontrowersji w orzecznictwie. Znaczna część judykatury stoi na stanowisku, że cele statutowe i sposób ich realizacji, jakimi cechuje się dana organizacja społeczna powinny być interpretowane ściśle w odniesieniu do konkretnego postępowania. Stąd też, jeśli dana organizacja nie posiada w swych celach statutowych udziału w danej kategorii postępowań lub też nie obejmują one określonej formuły działania, to nie może brać udziału w takim postępowaniu. Tytułem przykładu, warto wspomnieć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1499/06): „Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak, aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału, w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.”

Podobne poglądy formułowane są także w odniesieniu do przesłanki interesu społecznego. W ich świetle, organizacja społeczna musi powołać się na konkretny interes społeczny, który wymaga dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Niedopuszczalne jest powoływanie się na cele ogólne, takie jak np. ochrona środowiska, ochrona zabytków, promocja regionu, itp. Wymagane jest wykazanie, jakie konkretne okoliczności danego stanu faktycznego sprawiają, że udział organizacji społecznej może przyczynić się do obrony interesu społecznego. Niektóre składy orzekające zwracają również uwagę, że niedopuszczalne jest przyjmowanie jakichkolwiek domniemań, iż każdy udział organizacji społecznej jest korzystny z punktu widzenia interesu społecznego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 843/07): „(...) niedopuszczalna jest interpretacja zakładająca, że za każdym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną przemawia interes społeczny.”

Doktryna i orzecznictwo są podzielone, jeśli chodzi o kryteria dopuszczania organizacji społecznych do postępowania administracyjnego. Niektóre składy sędziowskie prezentują bardziej liberalne podejście do wskazanych wyżej zagadnień. Niemniej, należy za każdym razem wnikliwie badać, czy określona organizacja społeczna spełnia kryteria dopuszczenia do postępowania. Trzeba bowiem pamiętać, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą w postępowaniu biorą udział podmioty mające interes prawny. Wyjątki zaś nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a interesy stron nie powinny ustępować interesom organizacji społecznych.

Nakreślone wyżej zagadnienia w żadnym razie nie wyczerpują tematyki stron postępowania administracyjnego. Podniesione powyżej kwestie stanowią jedynie zarys problemów praktycznych, jakie się na tym tle pojawiają. Uchybienia przepisom kształtującym status prawny stron mogą za sobą pociągać daleko idące konsekwencje procesowe, które mogą się przełożyć na istotne opóźnienia w realizacji inwestycji. Dlatego też, pomimo faktu, że to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek czuwania nad prawidłowym przebiegiem postępowania, inwestor powinien zgłaszać uwagi i wnioski w toku postępowania, jeżeli może to korzystnie wpłynąć na jego przebieg.