Proponowane zmiany są odpowiedzią na doświadczenia zebrane podczas stosowania ustawy OOŚ. Wśród wybranych propozycji zmian należy wymienić: (i) zaostrzenie kryteriów dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach, (ii) nowe możliwości odstąpienia od obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowej, (iii) rozszerzenie informacji przekazywanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, (iv) wiążący charakter opinii RDOŚ stwierdzającej konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania, (v) możliwość zakończenia postępowania przez organ w przypadku, gdy inwestor nie przedkłada raportu, (vi) zmianę w zakresie przesłanek ponownej oceny oddziaływania, (vii) określenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, (viii) tytuł w zakresie przygotowania dokumentacji środowiskowej oraz (ix) nowe uprawnienia nadzorcze GDOŚ.

Zaostrzenie kryteriów dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach

Projekt założeń przewiduje wprowadzenie dodatkowych warunków dla uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, czyli takim w którym przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko. Obecnie obowiązujące przepisy rodzą bowiem niebezpieczeństwo powoływania organizacji ad hoc, czyli na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym wystarcza bowiem, że organizacja ekologiczna powoła się na swoje cele statutowe, aby mogła wziąć udział w postępowaniu na prawach strony czy też wnieść odwołanie od decyzji lub skargę na decyzję.

Zgodnie z projektem założeń, dostęp do postępowania administracyjnego miałyby organizacje ekologiczne prowadzące działalność mającą na celu realizację statutowego celu, jakim jest ochrona środowiska, przez co najmniej jeden rok. Ponadto, w danym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa będą mogły brać udział organizacje ekologiczne zarejestrowane przed dniem wszczęcia tego postępowania. Oba warunki będą musiały przy tym zostać spełnione łącznie. W związku z tym, że obecnie mamy do czynienia jedynie z projektem założeń, który nie formułuje przepisów prawa, trudno przewidzieć czy wyżej wymienione dodatkowe warunki będą dotyczyły jedynie kwestii dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, czy też obejmą również uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji do organu administracji lub skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Wskazane byłoby, aby przepisy były w tym zakresie konsekwentne i aby wymóg okresu wcześniejszego działania organizacji ekologicznej obejmował również uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji i skargi na decyzję.

Jeżeli chodzi o wymagany termin wcześniejszego prowadzenia działalności przez organizację ekologiczną warto rozważyć wydłużenie tego terminu do dwóch lat. Jak wskazuje sam projekt założeń, prawodawstwo obowiązujące w innych państwach Unii Europejskiej (np. Francji, Luksemburgu, Hiszpanii) przewiduje w tym zakresie terminy dwu czy nawet trzyletnie. Również rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 roku w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus wymaga, aby organizacja pozarządowa istniała dwa lata, żeby mogła złożyć wniosek o wszczęcie procedury odwoławczej do instytucji lub organu Wspólnoty. Trudno przy tym uznać, że wydłużenie wspomnianego terminu do dwóch lat naruszałoby uprawnienia organizacji pozarządowych wynikające z Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne czy też Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

Nowe możliwości odstąpienia od obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

W przypadku zmian decyzji, przed wydaniem których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej, ustawa OOŚ w określonych przypadkach zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Projekt założeń proponuje rozszerzenie katalogu tych zmian w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 72 ust.1 pkt 4 i 5 Ustawy OOŚ, wśród których znajduje się koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin oraz koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż. Wymogu uzyskania decyzji środowiskowej nie stosowałoby się w przypadku zmiany tych decyzji polegających na: (i) zmianie daty rozpoczęcia działalności, (ii) ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej o ile mieści się ono w zakresie objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, (iii) zmianie zakresu i harmonogramu prac i robót geologicznych nie stanowiących przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, (iv) jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż do dwóch lat be zmiany zakresu koncesji, (v) zmianie terminu rozpoczęcia prac i robót geologicznych, (vi) zmianie zapisu dotyczącego przekazywania próbek geologicznych, (vii) zmniejszeniu granic terenu górniczego.

Należy uznać, że propozycje te idą we właściwym kierunku, ponieważ w istocie techniczne zmiany w wydanych już koncesjach poszukiwawczych czy wydobywczych, które nie zwiększają oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie powinny rodzić obowiązku uzyskania nowej bądź zmiany istniejącej decyzji środowiskowej. Wskazane byłoby utrzymanie tego pozytywnego trendu i rozszerzenie katalogu odstępstw na inne przypadki zmian decyzji, przed uzyskaniem których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej, w szczególności pozwolenia na budowę.

Rozszerzenie informacji przekazywanych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia

Propozycja zawarta w projekcie założeń zmierza do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia o następujące dane: (i) o kumulacji możliwych oddziaływań planowanych i istniejących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (ii) o ryzyku wystąpienia poważnej awarii, (iii) o możliwym transgranicznym charakterze oddziaływania na środowisko wraz z uzasadnieniem, (iv) o formach ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, (v) imię i nazwisko osoby sporządzającej kartę i jej podpis. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu założeń, karta informacyjna ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W obecnym stanie prawnym informacje zawarte w karcie nie zawsze są wystarczające dla ustalenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W istocie, w praktyce zdarzają się przypadki, w których organy wydające decyzje środowiskowe nakładają obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko niejako „na wszelki wypadek” właśnie z powodu braku dostatecznych informacji na etapie wstępnego badania projektu, czyli w tzw. procedurze screening-u. Udostępnienie zatem organowi szerszej informacji już na etapie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, może doprowadzić w niektórych sytuacjach do wydania postanowienia o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania w takim postępowaniu. Wysiłek włożony na etapie sporządzania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do którego załącza się wspomnianą kartę, może w konsekwencji przyspieszyć postępowanie w przedmiocie wydania samej decyzji. Z drugiej strony jednak, rozszerzenie informacji zawartej w karcie może być nieco uciążliwe dla inwestorów, ze względu chociażby na konieczność wskazania już na tym etapie informacji o kumulacji możliwych oddziaływań nie tylko planowanych, ale także istniejących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wiążący charakter opinii RDOŚ

W obecnym stanie prawnym opinia RDOŚ w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie była wiążąca dla organu, który się o nią zwrócił. O ile w praktyce organy z reguły respektowały opinię RDOŚ stwierdzającą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania i taką ocenę zarządzały, to miały miejsce przypadki, w których organy te były odmiennego zdania. W związku z tym, projekt założeń przewiduje, że opinia RDOŚ stwierdzająca konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko będzie wiążąca dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli w ocenie RDOŚ zasadne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Proponowana zmiana może się przyczynić do ukształtowania jednolitej praktyki w zakresie nakładania obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Ważne jest jednak, aby regionalni dyrektorzy ochrony środowiska nie powielali opinii w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko koncentrując się na rodzaju przedsięwzięcia, ale żeby brali także pod uwagę lokalne uwarunkowania środowiskowe.

Możliwość zakończenia postępowania przez organ w przypadku, gdy inwestor nie przedkłada raportu

Proponowana zmiana polega na wprowadzeniu możliwości zakończenia postępowania administracyjnego przez organ w przypadku, gdy inwestor nie przedkłada raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000. Jeżeli w ciągu 3 lat od dnia wydania przez organ postanowienia określającego zakres raportu, strona go nie przedłoży, uznaje się, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko lub ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000, został wycofany. Zmiana ma zatem charakter porządkujący i pozwala zakończyć postępowania, którymi inwestorzy przestali być zainteresowani.

Zmiana w zakresie przesłanek ponownej oceny oddziaływania

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym, obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko nakłada się na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli posiadane na etapie wydawania tej decyzji dane na temat przedsięwzięcia lub elementów przyrodniczych środowiska nie pozwalają wystarczająco ocenić oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Projekt założeń przewiduje modyfikację tej przesłanki. Organ mógłby wprowadzić obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny, gdy posiadane na etapie wydawania decyzji środowiskowej dane na temat przedsięwzięcia wymagają uszczegółowienia na kolejnym etapie postępowania. Zmiana tej przesłanki ma w zamyśle twórców projektu założeń charakter redakcyjny, jednakże praktyka pokaże czy organy administracji nie będą jej nadmiernie eksploatowały.

Określenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000

W obecnym stanie prawnym nie jest jasne kto, poza wnioskodawcą, jest stroną w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W związku z tym, że postępowanie to koncentruje się na oddziaływaniu na przyrodę, katalog stron postępowania nie powinien być nadmiernie rozbudowany. W odpowiedzi na te wątpliwości, projekt założeń przewiduje, że stroną omawianego postępowania będzie wyłącznie wnioskodawca.

Tytuł w zakresie przygotowania dokumentacji środowiskowej

Według projektu założeń, wprowadzenie regulacji tworzącej możliwość otrzymania tytułu w zakresie przygotowania dokumentacji środowiskowej ma być odpowiedzią na niejednokrotnie niską jakość tej dokumentacji. W związku z tym, przewiduje się wprowadzenie szczegółowych przepisów w zakresie nadawania tytułu do wykonywania raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, prognoz oddziaływania na środowisko, karty informacyjnej przedsięwzięcia, raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Tytuł miałby być nadawany przez GDOŚ na 5 lat na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego. O ile nadal będzie możliwe sporządzanie dokumentacji środowiskowej bez posiadania tytułu, powstaje pytanie, jakie będzie spojrzenie organów administracji, a w szczególności regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, uzgadniających warunki realizacji przedsięwzięcia w postępowaniach, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na dokumentację przygotowaną przez podmioty nie posiadające tytułu. Na marginesie należy wspomnieć, że system uprawnień do przygotowywania dokumentacji środowiskowej obowiązywał przed wejściem w życie Prawa ochrony środowiska, jednakże nie sprawdził się i jako taki został poniechany.

Nowe uprawnienia nadzorcze GDOŚ

Projekt założeń przewiduje przyznanie GDOŚ kompetencji do kierowania wystąpienia do organu właściwego do przyjęcia dokumentu, dla którego przeprowadzana jest strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, lub do organu nadzoru, w razie stwierdzenia, że procedura strategicznej oceny została przeprowadzona z naruszeniem przepisów środowiskowych. Przedmiotem wystąpienia mogłoby być w szczególności skierowanie wniosku o wszczęcie procedury uchylenia lub zmiany aktu we właściwym trybie. Uprawnienie to może mieć istotny wpływ na planowane inwestycje, ponieważ będzie obejmowało dokumenty planistyczne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla którego przeprowadzana jest strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w oparciu o art. 76 Ustawy OOŚ, w myśl którego GDOŚ może skierować wystąpienie nadzorcze w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Ponadto, wspomniane wyżej uprawnienie wynikające z art. 76 GDOŚ ma ulec rozszerzeniu na: (i) decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy OOŚ, tj. te przed uzyskaniem których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (ii) zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, oraz (iii) decyzję wymaganą przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ. Wydaje się, że objęcie tym uprawnieniem wszystkich wskazanych wyżej decyzji oraz zgłoszeń nadmiernie rozszerzałoby kompetencje GDOŚ i otwierałoby nową drogę wzruszenia decyzji administracyjnych wydawanych w procesach inwestycyjnych. W związku z tym, zasadne jest rozważenie rozszerzenia tego uprawnienia wyłącznie na decyzje, w ramach których przeprowadzana jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko.

Zakończył się właśnie etap konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu założeń. Kolejnym krokiem będą uzgodnienia międzyresortowe. Mało prawdopodobnym jest, aby projekt założeń trafił przed październikowymi wyborami do parlamentu, biorąc pod uwagę zasadę dyskontynuacji jego prac.