Zakres regulacji Prawa gazowego

Zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy Prawo gazowe ma w sposób kompleksowy regulować zasady funkcjonowania rynku gazu ziemnego. Wydzielenie regulacji sektora gazowniczego z zakresu Prawa energetycznego wynika ze specyfiki gazu ziemnego i technicznych wymagań związanych z organizacją jego transportu, a także ze stopnia rozwoju tego rynku. Taki zabieg legislacyjny ma również umożliwić łatwiejsze reagowanie na zmiany w otoczeniu prawnym bądź faktycznym, oraz pozwolić na większą przejrzystość przepisów oraz pewność prawa. Całościowe uregulowanie zasad funkcjonowania rynku gazu ziemnego w jednym, odrębnym akcie prawnym ma ponadto gwarantować zastosowanie rozwiązań najlepiej odpowiadających potrzebom sektora.

Obok wydzielenia przepisów regulujących sektor gazowniczy, ustawodawca zaproponował w projekcie Prawa gazowego szereg zmian w stosunku do regulacji obowiązującego Prawa energetycznego. Stanowią one rezultat implementacji przepisów prawa europejskiego, w szczególności tzw. III pakietu liberalizacyjnego, w tym Dyrektywy 2009/73/WE, oraz - jak się wydaje – krajowej koncepcji „uwolnienia” rynku gazu ziemnego w Polsce. Podsumowując zakres zmian należy wskazać w szczególności na:
- wprowadzenie koncesji na sprzedaż gazu ziemnego w miejsce koncesji na obrót;
- dostosowywanie standardu regulacji działania operatorów systemów gazowych do wymagań III pakietu liberalizacyjnego;
- wprowadzenie wirtualnego punktu sprzedaży gazu ziemnego w ramach sieci;
- wprowadzenie instytucji pro-konsumenckich lub ich dostosowanie do wymogów przepisów europejskich;
- uregulowanie działalności w zakresie skraplania gazu ziemnego;
- „uelastycznienie” zasad kształtowania cen gazu poprzez wprowadzenie możliwości ich wyliczania na podstawie metodologii zatwierdzanej przez Prezesa URE; oraz
- wzmocnienie pozycji Prezesa URE poprzez przyznanie mu nowych kompetencji.

Poniżej wskazujemy na wybrane spośród zmian zaproponowanych w projekcie Prawa gazowego dotyczące kwestii wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gazu ziemnego.


Koncesja na sprzedaż gazu ziemnego

Zgodnie z projektem Prawa gazowego koncesjonowaniu podlega (obok działalności gospodarczej w zakresie przesyłania, dystrybucji, magazynowania, skraplania oraz regazyfikacji gazu ziemnego) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży gazu ziemnego (z pewnymi wyjątkami). Ratio legis wskazanej regulacji to, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, nałożenie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu i innych obowiązków związanych z bezpieczeństwem energetycznym jedynie na podmioty wykonujące działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży gazu ziemnego odbiorcom chronionym (aktualnie obowiązek ten dotyczy wszystkich podmiotów wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przywozu gazu ziemnego w celu jego dalszej odsprzedaży odbiorcom). Intencją ustawodawcy było również ujednolicenie standardu regulacji (w szczególności co do obowiązków wynikających z ustawy) dla podmiotów wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym i podmiotów wykonujących działalność w zakresie wydobycia gazu ziemnego.

Zatem koncesja na sprzedaż gazu ziemnego zastąpi koncesję na obrót paliwami gazowymi (OPG) i koncesję na obrót gazem ziemnym z zagranicą (OGZ) oraz dodatkowo będzie wymagana do sprzedaży gazu ziemnego pozyskanego w procesie jego wydobycia. W praktyce oznacza to istotne rozszerzenie zakresu podmiotowego koncesjonowania i regulowania cen gazu i objęcie nim przedsiębiorców zajmujących się wyłącznie górnictwem gazu, a zatem podwójne koncesjonowanie działalności wydobywczej - na podstawie zarówno Prawa geologicznego i górniczego, jak i Prawa gazowego. Wynika to dość jasno z przepisów omawianego projektu mimo powtórzenia w nim postanowienia z obecnego Prawa energetycznego, iż przepisów Prawa gazowego nie stosuje się do wydobywania kopalin ze złóż oraz bezzbiornikowego magazynowania gazu ziemnego w zakresie uregulowanym ustawą Prawo geologiczne i górnicze.


Zasady kształtowania taryf dla gazu ziemnego

Zgodnie z projektem Prawa gazowego, operatorzy systemów gazowych oraz sprzedawcy gazu ziemnego odbiorcom w gospodarstwach domowych ustalają taryfy oraz przedkładają je do zatwierdzenia Prezesowi URE zasadniczo na dotychczasowych zasadach. Nowością jest wprowadzenie dla sprzedawców gazu ziemnego odbiorcom nie będącym odbiorcami w gospodarstwie domowym możliwości wykonywania sprzedaży po cenach ustalonych przed samego sprzedawcę w oparciu o metodologię zatwierdzoną przez Prezesa URE. Szczegółowe zasady kalkulacji taryf i metodologii, tak jak w chwili obecnej, zostaną określone w stosownym rozporządzeniu, którego projekt nie został opublikowany. Ponadto przepisy Prawa gazowego nie precyzją, czy decyzja o zastąpieniu zatwierdzania taryf zatwierdzeniem metodologii kształtowania cen będzie w gestii przedsiębiorcy czy Prezesa URE. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w związku ze zmianą reżimu koncesyjnego, obowiązek kształtowania ceny gazu ziemnego w oparciu o taryfę lub metodologię ma dotyczyć także przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wydobywania gazu (o ile dostarczanie gazu odbywa się za pomocą systemu gazowego).

W oparciu o taryfę działalność prowadzić będą również sprzedawcy dokonujący sprzedaży awaryjnej (czyli sprzedaży dokonywanej w sytuacji gdy dotychczasowy sprzedawca zaprzestał sprzedaży gazu ziemnego odbiorcy, a odbiorca nie zawarł umowy sprzedaży lub umowy kompleksowej z nowym sprzedawcą). Taryfa ta jest kalkulowana w sposób zapewniający pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży awaryjnej oraz zwrotu z kapitału zaangażowanego w tę działalność (na poziomie określonym przez Prezesa URE) i w projekcie Prawa gazowego nie przewidziano obowiązku jej zatwierdzania przez Prezesa URE.

Projekt Prawa gazowego przewiduje, jak ma to miejsce dotychczas, uprawnienie Prezesa URE do zwolnienia przedsiębiorstwa gazowniczego wykonującego działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży gazu ziemnego z obowiązku przedkładania taryfy lub metodologii do zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że przedsiębiorstwo to działa w warunkach konkurencji. Przedmiotowe zwolnienie może również zostać cofnięte w przypadku ustania warunków uzasadniających jego udzielenie.


Nadzwyczajne środki Prezesa URE

Projekt Prawa gazowego przewiduje dodatkowe narzędzia, za pomocą których Prezes URE będzie mógł kształtować rynek gazu ziemnego, tak aby zapewnić jego najwyższą możliwą konkurencyjność. W szczególności, jeżeli w wyniku badania rynku gazu ziemnego Regulator stwierdzi, że przedsiębiorstwo gazownicze wykonujące działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży gazu ziemnego lub pozostające w strukturze przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo posiada siłę rynkową, która może zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu mechanizmów rynkowych, Prezes URE może nałożyć na to przedsiębiorstwo na czas oznaczony, nie dłuższy niż 2 lata, po przeprowadzeniu publicznych konsultacji z użytkownikami systemu gazowego, co najmniej jeden z następujących obowiązków:
(1) obowiązek sprzedaży określonej ilości gazu ziemnego, określonych mocy przesyłowych, określonych pojemności magazynowych na warunkach określonych przez Prezesa URE;
(2) obowiązek niestosowania cen wyższych niż określone przez Prezesa URE;
(3) obowiązek zastąpienia ceny sprzedaży gazu ziemnego ustalanej przez przedsiębiorstwo gazownicze w taryfie niepodlegającej zatwierdzeniu, ceną określoną przez Prezesa URE.

Zgodnie z przepisem ustawy powyższe uprawnienie może zostać zrealizowane w celu wspierania skutecznej konkurencji i ochrony odbiorców końcowych.


III pakiet liberalizacyjny

Jak należało tego oczekiwać, projekt Prawa gazowego stanowi również próbę implementacji przepisów tzw. III pakietu liberalizacyjnego, a w szczególności Dyrektywy 2009/73/WE. W zakresie działalności operatora systemu przesyłowego, ustawodawca polski przyjął zasadniczo model tzw. unbundlingu właścicielskiego, który jest modelem podstawowym (obok modeli ISO (independent system operator) i ITO (independent transmission operator)) na gruncie wskazanej dyrektywy. W zakresie systemu gazociągu tranzytowego Jamał – Europa, zaproponowano model ISO, w ramach którego własność majątku przesyłowego i funkcje operatorskie zostaną rozdzielone, a te ostatnie będą wykonywane na podstawie stosownej umowy zawartej przez właściciela sieci z operatorem systemu przesyłowego. Za przepisami dyrektywy wskazano, że model ISO może zostać wprowadzony jedynie w sytuacji, gdy system przesyłowy, którego rzecz dotyczy, w dniu 3 września 2009 roku należał do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, a zatem wydaje się, że możliwości wprowadzenie tego modelu względem polskiego odcinka gazociągu jamalskiego są ograniczone.

Na wzór regulacji europejskich polski ustawodawca wprowadził również mechanizm certyfikacji operatorów systemów przesyłowych, za który lokalnie będzie odpowiedzialny Prezes URE, oraz rozdzielenie nadzoru właścicielskiego nad operatorem system przesyłowego i przedsiębiorstwem zintegrowanym pionowo (PGNiG S.A.) pomiędzy odpowiednio Ministra Gospodarki i Ministra Skarbu Państwa.

W zakresie operatorów systemów dystrybucyjnych utrzymano rozdział w zakresie formy prawnej, organizacji i podejmowania decyzji od innych działalności niezwiązanych z dystrybucją, a dodatkowo również niezwiązanych z przesyłaniem, magazynowaniem, skraplaniem oraz regazyfikacją gazu ziemnego.

***
Powyższy artykuł stanowi krótką prezentację wybranych zagadnień regulacji działalności gospodarczej w sektorze gazu ziemnego przewidzianych projektem ustawy – Prawo gazowe. Poszczególne rozwiązania proponowane w projekcie wymagają oczywiście odrębnej analizy, z której wnioski zostaną przedstawione w kolejnych komentarzach CMS Cameron McKenna.