Reforma EU ETS. Zmiany przepisów weszły w życie - co dalej?

Dyrektywa 2018/410 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 została uchwalona 14 marca 2018 roku. Akt ten reformuje unijny system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Wprowadzane zmiany dotyczą kolejnego (czwartego), okresu funkcjonowania systemu, przypadającego na lata 2021-2030. Mają one za zadanie dalszą redukcję emisji gazów cieplarnianych, realizację celów tzw. porozumienia paryskiego z grudnia 2015 roku, a także usprawnienie systemu i wyeliminowanie wad ujawnionych w nim dotychczas. Dyrektywa ustala również ramy dla kolejnych etapów reformy systemu i wydawania związanych z nią aktów prawnych. Jednak wejście w życie samych przepisów dyrektywy to jeszcze nie koniec rewolucji, konieczne bowiem będzie przyjęcie aktów wykonawczych na poziomie europejskim. Zmiany wynikające z dyrektywy muszą zostać implementowane do polskiego porządku prawnego do 9 października 2019 roku.

Szybsza redukcja emisji i usprawnienie systemu

Dyrektywa aktualizuje odpowiedni wskaźnik redukcji i zwiększa tym samym tempo zmniejszania liczby uprawnień w systemie. Odpowiednio, począwszy od 2021 roku tzw. współczynnik liniowy zostanie podwyższony do 2,2% (obecnie 1,74%). Oznacza to, że ilość dostępnych w systemie uprawnień będzie się nadal corocznie zmniejszać, ale szybciej niż dotychczas. Malejąca liczba uprawnień na rynku powinna przeciwdziałać ich nadpodaży i nadmiernemu spadkowi cen, a także zapewnić odpowiednio wysoki poziom redukcji emisji.

Zreformowany system EU ETS ma być aktualizowany. W tym celu zmieniona dyrektywa poddawana będzie przeglądowi z perspektywy rozwoju sytuacji międzynarodowej i realizacji celów porozumienia paryskiego. To samo dotyczy przewidzianych w niej środków wspierających energochłonne sektory, narażone na ryzyko wystąpienia tzw. ucieczki emisji. Będą one poddawane przeglądowi w świetle środków polityki klimatycznej w innych dużych gospodarkach.

Dyrektywa wprowadza również zmiany dotyczące tzw. rezerwy stabilności rynkowej (MSR) - mechanizmu, który ma zapewniać równowagę rynkową w systemie. Uprawnienia, które nie są przydzielone dla nowych instalacji do 2020 roku i nie są przydzielone z powodu zaprzestania działalności i częściowego zaprzestania działalności, mają zostać wprowadzone do rezerwy. W myśl nowych przepisów do końca 2023 roku liczba uprawnień przenoszonych do rezerwy stabilności rynkowej tymczasowo się podwoi. Począwszy od 2023 roku zostanie wprowadzony mechanizm ograniczający ważność uprawnień w rezerwie.

Zasady przydziału uprawnień i przeciwdziałanie ucieczce emisji

Udział bezpłatnych uprawnień do emisji wynosi 43% ich całkowitej puli. Z kolei po raz pierwszy wyraźnie wskazano w przepisach, że pozostała ich część tj. 57% ma być sprzedawana w drodze aukcji. Przewiduje się także możliwość korekty tego wskaźnika o maksymalnie 3% całkowitej liczby uprawnień. Zasady alokacji bezpłatnych uprawnień mają być również bardziej dostosowane do wielkości produkcji. W tym celu poziom przydziału bezpłatnych uprawnień dla instalacji, których eksploatacja zwiększyła lub zmniejszyła się, o więcej niż 15%, w porównaniu z poziomem początkowo zastosowanym do jego określenia, powinien być odpowiednio skorygowany.

Zreformowany system EU ETS zawiera szereg rozwiązań, które mają zapobiegać tzw. "ucieczce emisji" (carbon leakage), związanej z przenoszeniem źródeł emisji do krajów nieobjętych systemem. Sektory narażone na wystąpienie zjawiska ucieczki emisji otrzymają bezpłatne uprawnienia. Te najbardziej zagrożone uzyskają pełne bezpłatne przydziały uprawnień na okres do 2030 roku. Za sektory narażone uznaje się takie, w odniesieniu do których iloczyn ich intensywności handlu z państwami trzecimi, oraz ich intensywności emisji, mierzonej w kg ekwiwalentu CO2, podzielonych przez ich wartość dodaną brutto (w EUR), przekracza poziom wyznaczony w dyrektywie (0,2). Sektorom zagrożonym zjawiskiem w mniejszym stopniu, przydziela się uprawnienia w wysokości 30% liczby uprawnień ustalonej zgodnie dyrektywą. Po 2026 roku rozpocznie się stopniowe wygaszanie bezpłatnych przydziałów dla tych mniej narażonych sektorów, z wyłączeniem sektora ciepłowniczego. Powyższe preferencje mają umożliwiać zachowanie konkurencyjności przedsiębiorstwom zagrożonym ucieczką emisji i przeciwdziałać temu niepożądanemu zjawisku.

Niezależnie od powyższego, państwa członkowskie mogą rekompensować pośrednie koszty emisji zgodnie z zasadami udzielania pomocy publicznej. Środki te mają zapewniać odpowiednią ochronę przed ryzykiem wystąpienia ucieczki emisji. Zgodnie ze zreformowaną dyrektywą, poszczególne kraje Unii mogą wprowadzić środki finansowe, na rzecz sektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji z powodu znacznych kosztów pośrednich, związanych z przenoszeniem kosztów dotyczących emisji gazów cieplarnianych na ceny energii elektrycznej. Warunkiem jest tu jednak zgodność ewentualnego wsparcia z unijnymi zasadami dotyczącymi pomocy publicznej. W szczególności przyznawana pomoc nie może powodować nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym. Państwa członkowskie mogą przeznaczyć na taką pomoc do 25% dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień w drodze aukcji, a przekroczenie tego progu musi być uzasadnione.

Fundusze na inwestycje w energetyce

Zmieniona dyrektywa ustanawia mechanizmy finansowe, które mają za zadanie wesprzeć państwa członkowskie w procesie transformacji w kierunki gospodarki niskoemisyjnej. W tym celu tworzy się dwa fundusze: fundusz modernizacyjny oraz fundusz innowacyjny.

Ten pierwszy ma być zasilany wpływami z aukcji uprawnień w latach 2021-2030. Fundusz powołuje się w celu wspierania inwestycji, w tym tych o małej skali oraz poprawy efektywności energetycznej i modernizacji systemów energetycznych biedniejszych państw członkowskich. Za takie uznano kraje-, w których o PKB na mieszkańca według cen rynkowych z 2013 roku wyniosło poniżej 60% średniej unijnej (w tym m.in. Polskę). Pomimo uzyskania przez Polskę największego udziału w funduszu (43,41%), zasady rozdziału gromadzonych środków nie są korzystne z punktu widzenia krajowego miksu energetycznego (opartego przede wszystkim na węglu). Zasadniczo z funduszu nie udziela się bowiem wsparcia obiektom wytwarzającym energię przy wykorzystaniu stałych paliw kopalnych (wyjątkiem są tu tylko inwestycje w systemy ciepłownicze w najbiedniejszych państwach członkowskich Unii, o PKB na mieszkańca poniżej 30% średniej unijnej). W związku z tym praktycznie nie będzie on mógł być wykorzystany w celu finansowania modernizacji krajowej energetyki węglowej.

Z kolei fundusz innowacyjny ma na celu wsparcie innowacji w dziedzinie niskoemisyjnych technologii i procesów, w tym technologii wychwytywania i utylizacji dwutlenku węgla (CCU), jego wychwytywania i geologicznego składowania (CCS) oraz innowacyjnych technologii w zakresie energii odnawialnej i magazynowania energii. Jest on zasilany środkami z uprawnień, które w przeciwnym razie państwa członkowskie mogłyby przydzielić bezpłatnie lub sprzedać w drodze aukcji. Do funduszu kwalifikują się projekty we wszystkich państwach członkowskich (również w Polsce), w tym te o małej skali.

Co dalej z reformą?

Wprowadzone zmiany są kolejnym krokiem w kierunku realizacji celów unijnej polityki klimatycznej. Mają one również wyeliminować część wad systemu EU ETS zaobserwowanych w trakcie jego funkcjonowania. Omawiane zmiany dotyczą fundamentu systemu, ale ich przyjęcie nie oznacza końca przeprowadzanych reform. Na podstawie zmienionych przepisów Komisja Europejska jest bowiem upoważniona do wydania szeregu szczegółowych aktów prawnych. Dwa najważniejsze z nich będą dotyczyć ucieczki emisji i przydziału uprawnień.

Do 31 grudnia 2019 roku ma zostać przyjęty akt delegowany zawierający listę sektorów i podsektorów narażonych na ryzyko ucieczki emisji. Będzie to szczególnie ważny dokument przesądzający o możliwości ubiegania się o bezpłatne uprawnienia do emisji.

Dalej, Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych uzupełniających dyrektywę w zakresie ogólnych zasad przydziału uprawnień, a także zobowiązana do przyjęcia aktów wykonawczych określających wartości wskaźników (benchmarków) przydzielania bezpłatnych uprawnień. 30 września 2019 roku upływa termin zebrania informacji służących do ustalenia tych parametrów na lata 2021-2025. Dane dotyczące kolejnych pięcioletnich okresów mają być przedkładane co pięć lat od tej daty.

Dyrektywa weszła w życie 8 kwietnia 2018 roku i powinna znaleźć odzwierciedlenie w ustawodawstwie poszczególnych krajów członkowskich. Polska i inne państwa mają obowiązek implementowania jej do swoich porządków prawnych do 9 października 2019 roku. W Polsce kwestie związane z EU ETS są uregulowane przede wszystkim w ustawie z dnia 12 czerwca 2015 roku o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, która będzie wymagała odpowiedniej nowelizacji.