Nowe standardy emisyjne w dyrektywie IED dotyczące źródeł spalania paliw – ich transpozycja i wejście w życie

Z naszej krajowej perspektywy tematem numer jeden ostatnich paru miesięcy są raporty początkowe, czyli kompleksowe audyty powierzchni ziemi, do sporządzenia których mogą być zmuszeni operatorzy największych instalacji przemysłowych, objętych tzw. zintegrowanym podejściem (ang. Integrated Pollution Prevention and Control - IPPC).

Jednocześnie, 22 listopada 2014 r. weszły w życie przepisy wprowadzające do polskiego porządku prawnego instrument stanowiący bodaj największe wyzwanie, jakie niesie wobec europejskiego przemysłu dyrektywa IED. Mowa tu o rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Nowe rozporządzenie wprowadza do naszego systemu prawnego znacząco zaostrzone standardy w zakresie emisji niektórych substancji do powietrza, będące jednym z kluczowych narzędzi walki z zanieczyszczeniem środowiska zawartych w IED. Jest to temat szczególnie istotny dla instalacji energetycznych, które cechuje stosunkowo duża emisyjność. Dla bardzo wielu takich instalacji w Polsce nowe standardy emisyjne stanowią cel niemożliwy do realizacji bez dokonania stosownych inwestycji. Niektóre jednostki trzeba będzie wręcz zamknąć, ponieważ nie sprostają nowym wymogom. Na tę chwilę wciąż trudno o globalne wyliczenia spodziewanych kosztów dostosowania krajowych instalacji do wymagań stawianych przez IED, jedynie nieoficjalnie mówi się o kosztach rzędu 12 mld złotych. Takiego wyliczenia nie podjął się zresztą sam projektodawca ustawy transponującej IED, stwierdzając jedynie w uzasadnieniu do projektu, że: "obecnie nie jest możliwe dokładne oszacowanie kosztów, jakie przedsiębiorcy objęci zakresem przedmiotowej regulacji będą musieli ponieść w związku z koniecznością dostosowania do nowych przepisów." Niemniej jednak, dalej autorzy projektu ustawy zauważają: "Według szacunków samego sektora energetycznego, ze względu na zaostrzenie standardów emisyjnych, istnieje ryzyko utraty ok. 5 GWt zainstalowanej mocy." Już ta liczba daje wyobrażenie o skali przeobrażeń w sektorze energetycznym, związanych z wejściem w życie nowych standardów emisyjnych.

Termin wejścia w życie nowych standardów emisyjnych

Co prawda, nowe zaostrzone standardy emisyjne znajdą zastosowanie do większości instalacji spalania paliw dopiero od 1 stycznia 2016 r., warto jednak już teraz przypomnieć, które instalacje będą im podporządkowane od tej daty, a które instalacje dostaną więcej czasu na dostosowanie się do nowych wymogów w ramach tzw. mechanizmów derogacyjnych.

Na wstępie, przypomnieć należy, że standardy emisyjne określa się dla źródeł spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 1,0 MW, przy czym do źródeł tych nie wlicza się szeregu urządzeń, takich jak np. silniki Diesla czy reaktory używane w przemyśle chemicznym. Przy tym kluczowe zmiany w zakresie wielkości dopuszczalnych emisji dotyczą największych instalacji energetycznych, tj źródeł o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW, czyli tych objętych systemem IPPC. Źródła o mocy na pośrednim poziomie, tj. 1 – 50 MW objęte będą osobną regulacją w postaci Dyrektywy MCP.

Na nowe standardy emisyjne dla instalacji spalania paliw składać się będą, tak jak dotychczas, przede wszystkim dopuszczalne zawartości dwutlenku siarki, tlenków azotu oraz pyłów, określane dla poszczególnych rodzajów paliw spalanych w instalacji. Niewątpliwie przełomem będą zaś wysokości dopuszczalnych emisji poszczególnych substancji ustalone na znacznie niższym poziomie niż dotychczas.

Dyrektywa IED, a za nią znowelizowane ostatnio Prawo ochrony środowiska przewidują kilka mechanizmów pozwalających na odsunięcie w czasie daty wejścia w życie zaostrzonych standardów emisyjnych. Pierwszym z takich mechanizmów jest tzw. derogacja ograniczonego czasu pracy, dotycząca generalnie źródeł spalania paliw, w przypadku których prowadzący instalację złożyli organowi właściwemu do wydania pozwolenia, w terminie do dnia 1 stycznia 2014 r., pisemną deklarację, że źródło będzie użytkowane nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r., a czas użytkowania źródła w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. nie przekroczy 17 500 godzin. Dla takich źródeł do końca 2023 r. albo do wyczerpania limitu 17 500 godzin obowiązują standardy emisyjne określone w pozwoleniu zintegrowanym, jako obowiązujące w dniu 31 grudnia 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy transponującej IED, deklaracje skorzystania z tego mechanizmu złożyło 65 prowadzących, wskazując 78 źródeł o łącznej mocy przekraczającej 13 GWt. Część prowadzących zastrzegła możliwość wycofania się z ww. deklaracji w 2015 r., m.in. w celu skorzystania z innych mechanizmów derogacyjnych.

Kolejnym mechanizmem elastycznym jest derogacja dla tzw. średnich ciepłowni (o mocy pomiędzy 50 MW a 200 MW), z których co najmniej 50% produkcji ciepła użytkowego stanowi ciepło dostarczone do publicznej sieci ciepłowniczej. Dla takich źródeł do końca 2022 r. obowiązują stopnie odsiarczania lub standardy emisyjne określone w pozwoleniu zintegrowanym, jako obowiązujące w dniu 31 grudnia 2015 r. Jak czytamy we wspominanym tu uzasadnieniu do projektu ustawy, szacuje się, iż ok. 70 źródeł eksploatowanych w ramach ciepłowni komunalnych spełnia podstawowe warunki pozwalające na skorzystanie z tego mechanizmu (łączna moc ok. 8 GWt).

Ostatnim z głównych mechanizmów derogacyjnych jest tzw. Przejściowy Plan Krajowy. Plan stanowi – w dużym skrócie – listę źródeł, dla których obowiązują w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., w odniesieniu do substancji, ze względu na które źródło zostało objęte Przejściowym Planem Krajowym, wielkości dopuszczalnej emisji lub stopnie odsiarczania, które zostały określone w pozwoleniu zintegrowanym, jako obowiązujące w dniu 31 grudnia 2015 r. Plan taki został zatwierdzony przez Komisję Europejską i przyjęty uchwałą Rady Ministrów 23 kwietnia 2014 r.; lista źródeł uczestniczących w Planie obejmuje 73 jednostki o łącznej mocy ok. 67 GWt.

Mechanizm stosowania nowych standardów emisyjnych

Na parę słów komentarza zasługuje sam mechanizm stosowania nowych standardów emisyjnych, jest to bowiem dosyć złożona konstrukcja, która odbiega od typowych norm międzyczasowych wprowadzających nowe regulacje. Omawiane rozporządzenie w sprawie standardów emisyjnych weszło już w życie, zastępując w całości przepisy o standardach emisyjnych z 2011 r. Mogłoby to sugerować, że nowe - ostrzejsze standardy emisyjne obowiązują już teraz, tj. od 22 listopada 2014 r. Jest to wniosek tylko połowicznie trafny. Zaostrzone standardy emisyjne obowiązują wprawdzie już od momentu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, ale tylko dla źródeł nowych (tj., w rozumieniu rozporządzenia, dla których pozwolenie na budowę wydano po dniu 6 stycznia 2013 r. lub które zostały oddane do użytkowania po dniu 7 stycznia 2014 r.), zaś do źródeł istniejących (takich, dla których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 7 stycznia 2013 r. lub wniosek o wydanie takiego pozwolenia został złożony przed tym dniem, i które zostały oddane do użytkowania nie później niż w dniu 7 stycznia 2014 r.) - w bardzo ograniczonym zakresie. Ta ostatnia kategoria źródeł została zaś podzielona na szereg podkategorii, w stosunku do których wartości standardów emisyjnych zostały zróżnicowane lub termin ich stosowania został oddalony w ramach zasygnalizowanych wyżej mechanizmów derogacyjnych. Ponadto, same tabele określające standardy emisyjne dla tzw. instalacji istniejących zawierają wyraźny podział na wartości dopuszczalnych emisji obowiązujące do 31 grudnia 2015 r. oraz normy emisyjne obowiązujące od 1 stycznia 2016 r. Trzeba przyznać, że w porównaniu z dotychczasowymi przepisami wykonawczymi w sprawie standardów emisyjnych, nowe regulacje stanowią swoistą piramidę norm, której odczytywanie może z początku budzić pewne wątpliwości.

Egzekwowanie nowych standardów emisyjnych

Wiadomo, że z dniem 1 stycznia 2016 r. wiele instalacji energetycznych zaczną obowiązywać surowe standardy w zakresie emisji dwutlenku siarki, tlenków azotu oraz pyłów. Rodzi się jednak pytanie, w jaki sposób normy te znajdą przełożenie na funkcjonowanie instalacji oraz - co istotniejsze w świetle ryzyka, że część instalacji może nie być gotowa na ich spełnienie - w jaki sposób egzekwowane będzie ich przestrzeganie.

Co do zasady, zgodnie z art. 145 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, prowadzący instalację z mocy samego prawa zobowiązany jest do dotrzymywania standardów emisyjnych. Niemniej jednak, szczegółowe warunki korzystania ze środowiska dla danej instalacji – w tym również dopuszczalne emisje do powietrza - określa stosowne pozwolenie na korzystanie ze środowiska, w tym zwłaszcza pozwolenie zintegrowane dla instalacji IPPC. Wydaje się zatem, że dopiero na mocy postanowień takiego pozwolenia, które uwzględniać powinny standardy emisyjne, zmaterializuje się obowiązek przestrzegania nowych norm emisyjnych. Co więcej, kluczowa sankcja za niedotrzymywanie warunków korzystania ze środowiska, w postaci administracyjnej kary pieniężnej nakładana jest właśnie z tytułu przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym, nie zaś z tytułu samego tylko naruszenia standardów emisyjnych. Tak długo jak pozwolenie zintegrowane będzie określało warunki korzystania ze środowiska na poziomie odpowiadającym dotychczasowym standardom emisyjnym, tak długo nie będzie podstaw do nałożenia na operatora instalacji kary administracyjnej z tytułu przekroczenia nowych standardów emisyjnych. Czy wobec tego przepisy wprowadzające nowe standardy emisyjne należy uznać z praktycznego punktu widzenia za lex imperfecta – normę bez sankcji?

W mojej ocenie, w Prawie ochrony środowiska nie brakuje jednak instrumentów, które mogłyby posłużyć administracji publicznej do wyegzekwowania na prowadzących instalacje przestrzegania nowych standardów emisyjnych. Przykładem takiego środka jest art. 195 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tymi przepisami, pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem innych przepisów ustawy lub przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu. Natomiast eksploatacja instalacji bez stosownego pozwolenia obwarowana jest zarówno sankcją pieniężną, w postaci podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, jak i sankcją administracyjną w postaci wstrzymania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska eksploatacji takiej instalacji.

Co więcej, wskazać należy na przepisy dotyczące wydawania pozwoleń zintegrowanych, wśród których art. 216 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska stanowi wyraźną podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji pozwolenia zintegrowanego celem dostosowania eksploatacji instalacji do zmian przepisów o ochronie środowiska. Przepis ten powinien mobilizować organy właściwe do wydania pozwoleń zintegrowanych do wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie zmiany tych pozwoleń, celem dostosowania ich do bezwzględnie obowiązujących norm w postaci standardów emisyjnych. Naruszenie zaś postanowień pozwolenia, które odzwierciedlałyby nowe standardy emisyjne, będzie już przesłanką do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej.

Termin wejścia w życie zaostrzonych standardów emisyjnych zbliża się nieubłaganie – niektórzy prowadzący instalację zdołają, w ramach mechanizmów derogacyjnych, oddalić datę wejścia w życie tych wymogów. Niemniej, wcześniej czy później każda instalacja do spalania paliw objęta systemem IPPC będzie się musiała zmierzyć z nowymi normami emisyjnymi, a wiele z nich będzie musiało być wręcz wyłączone. Nie są to bowiem przepisy o charakterze wytycznych czy też celów długoterminowych, lecz bezwzględnie obowiązujące normy ustanawiające granice korzystania ze środowiska, których przestrzeganie może być egzekwowane chociażby wskazanymi wyżej środkami.

Nowe standardy emisyjne w dyrektywie IED dotyczące źródeł spalania paliw &#8211; ich transpozycja i wejście w życie

Nowe standardy emisyjne w dyrektywie IED dotyczące źródeł spalania paliw – ich transpozycja i wejście w życie