Sprawa kopalni Turów blamażem Trybunału Sprawiedliwości UE?

Sprawa dowodzi też, że wokół samej kopalni - ale również unijnej polityki klimatycznej i energetycznej - nagromadziło się (i będzie się dalej gromadzić) wiele konfliktów psujących relacje między sąsiadami. W tej sytuacji wiele zależy od bardziej systematycznej pracy polskiej administracji, która w przyszłości powinna rozładowywać w porę konflikty, aby nie były zbyt kosztowne zarówno dla strategicznych relacji w Grupie Wyszehradzkiej, jak i polskiego podatnika.

Decyzja, której nikt się nie spodziewał

Konflikt wokół kopalni węgla brunatnego w Turowie toczy się przynajmniej od kilkunastu miesięcy. Pomimo prowadzenia rozmów ze stroną czeską, rząd tego państwa wniósł 30 września 2020 r. sprawę do Komisji Europejskiej, uznając, że Polska dopuściła się szeregu naruszeń prawa UE. W grudniu 2020 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której przyznała rację Czechom i uznała, że Polska złamała prawo UE - w szczególności, że przedłużenie w 2019 r. koncesji na wydobycie węgla brunatnego przez operatora kopalni Turów odbyło się bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co wprawdzie było zgodne z przepisami prawa polskiego, ale naruszyło zdaniem Komisji dyrektywę UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zgodnie z oczekiwaniami Komisja stanęła w obronie zasady supremacji prawa europejskiego nad prawem krajowym.

W oparciu o opinię Komisji - a także uznając, że Polska złamała unijne prawo - Czechy wniosły w lutym 2021 skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Sytuacja, w której jedno państwo składa skargę przeciwko innemu w sprawie o uchybienie zobowiązań wynikających z członkostwa w UE, jest rzadka. W historii Trybunału zdarzyło się to dopiero po raz dziewiąty. To pokazuje, że czeski rząd był silnie zdeterminowany do złożenia skargi.

Rząd w Pradze narzekał przede wszystkim na szkody wynikające z obniżającego się poziomu lustra wód podziemnych i braku zaopatrzenia w wodę pitną ludności na obszarach przygranicznych w wyniku działalności prowadzonej przez polską kopalnię. Determinacja Pragi mogła wynikać z niemożności porozumienia się ze stroną polską, aby w pełni zabezpieczyć interesy czeskie.

Dodatkowo Czesi zwrócili się do Trybunału w ramach postępowania dotyczącego środków tymczasowych o nakazanie Polsce niezwłocznego zaprzestania wydobywania węgla brunatnego w kopalni Turów. 21 maja hiszpańska sędzia Rosario Silva de Lapuerta podjęła jednoosobowo decyzję nakazującą natychmiastowe zaprzestanie wydobycia węgla brunatnego w kopalni Turów, aż do czasu ogłoszenia wyroku TSUE kończącego sprawę C-121/21.

Wspólnota V4 tylko na papierze?

Czesi wnieśli sprawę do TSUE, jak również prośbę o zastosowanie środków tymczasowych przez trybunał unijny, pomimo współpracy z Polską w ramach Grupy Wyszehradzkiej (V4) i Inicjatywy Trójmorza. Współpraca w Europie Środkowej nie ułatwiła rozwiązania konfliktu wokół Turowa. Chęć zapewnienia dostępu do wody dla własnych obywateli i ochrony środowiska naturalnego była tutaj podstawowym, formalnie deklarowanym celem.

Niemniej ważny jest również szerszy kontekst dotyczący istniejących w pobliżu innych kopalni węgla brunatnego, zarówno czeskich, jak i niemieckich. W dobie presji wynikającej z unijnej polityki klimatycznej stawką w grze jest m.in. to, jak długo będą operowały poszczególne kopalnie, a tym samym utrzymywały zatrudnienie. Jest to ważny aspekt rywalizacji między Polską, Czechami i Niemcami. Chodzi nie tylko o utrzymanie własnych kopalni i pobliskich elektrowni, ale również zarabianie na sprzedaży energii sąsiadom w sytuacjach ewentualnych niedoborów w lokalnych i regionalnych sieciach energetycznych.

Warto przypomnieć, że w sąsiedztwie kopalni Turów po stronie czeskiej i niemieckiej znajduje się dziewięć dużych kopalni węgla brunatnego. Wszystkie, poza jedną, są większe od polskiej kopalni. Warto również zwrócić uwagę, że udział węgla brunatnego w tzw. miksie energetycznym jest w Czechach i Niemczech większy aniżeli w Polsce.

Ta zakulisowa rywalizacja może być też elementem kampanii politycznych, gdyż w grę wchodzą interesy tysięcy wyborców. Ewentualne pogorszenie relacji w ramach państw Europy Środkowej może być w tej sytuacji ceną wartą poniesienia - tym bardziej, że na tej współpracy zależy przede wszystkim Warszawie. Dla polskich rządów konserwatywnych po roku 2015 wspomniana współpraca miała znaczenie strategiczne i była rozwijana na wielu płaszczyznach. Z kolei Praga jest od pewnego czasu nastawiona do niej w zdystansowany sposób. Wprawdzie popiera te inicjatywy V4, które są dla niej korzystne, ale na przykład unika wsparcia Węgier i Polski w kwestii dotyczącej praworządności.

Z kolei Berlin przyjąłby pogorszenie relacji polsko-czeskich z satysfakcją, dlatego konflikt wokół Turowa nie tylko może odpowiadać Niemcom ze względów ekonomicznych, ale i geopolitycznych. Niechęć RFN do współpracy w ramach V4 czy do Inicjatywy Trójmorza wynika z obawy o zbyt silną autonomizację regionu, a tym samym utratę dotychczasowych wpływów wynikających z asymetrii politycznej i ekonomicznej, które potężne Niemcy mają nad pojedynczymi krajami regionu.

Polityka energetyczna jest jednym z tych obszarów, w których Berlin stara się rozbić współpracę państw Europy Środkowej. Przykładem były najpierw próby udostępnienia Gazpromowi większości mocy przesyłowych gazociągu OPAL, a następnie zachęcanie Czech i Słowacji do podłączenia się do tego gazociągu i odbioru rosyjskiego gazu pochodzącego z rozbudowywanego rurociągu Nord Stream.

Dlatego dobrze się stało, że polski rząd postanowił szybko rozwiązać problem w bezpośrednich negocjacjach z Pragą. Celem było podpisanie umowy dwustronnej, która dawałaby Czechom gwarancje, że negatywne skutki, których się obawiają, będą złagodzone i doprowadziłaby do wycofania skargi do TSUE.

Koszty przewidywanych inwestycji sięgają 45 mln euro. Na wspomnianą sumę złoży się spółka PGE (właściciel kopalni Turów), polskie samorządy oraz budżet państwa. Warto te środki ponieść w imię ułożenia dobrosąsiedzkich relacji z Pragą i wzmocnienia współpracy w Europie Środkowej. Niemniej pozostają wątpliwości, czy nie należało równie zdecydowanych kroków poczynić wcześniej, zanim sprawa trafiła do TSUE.

Katastrofalne konsekwencje

W opinii m.in. Tomasza Pietrygi decyzja hiszpańskiej sędzi w TSUE była "radykalna", wręcz "przerażająca", gdyż mogła ona z dnia na dzień zamknąć kopalnię i narazić na poważne skutki także pobliską elektrownię, doprowadzając do "upadku społeczno-gospodarczego całego regionu". Polscy prawnicy starali się pokazać sędzi Rosario Silvie de Lapuercie katastrofalne skutki takiej decyzji w postępowaniu przed Trybunałem.

Opinia Tomasza Pietrygi o decyzji ws. kopalni Turów: Koktajlem Mołotowa w relacje z UE

Argumentowali, że może przyczynić się nie tylko do zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego i wywołania poważnych kosztów społecznych, ale także przedstawiali negatywne skutki środowiskowe decyzji. Nagłe zaprzestanie wydobywania węgla miałoby naruszyć istniejący w kopalni stan równowagi środowiskowej i stanowiłoby przeszkodę dla zabezpieczenia wyrobiska w celu jego likwidacji i rekultywacji.

W szczególności, po pierwsze, brak odwadniania kopalni spowodowałby jej niekontrolowane zalewanie, co zainicjowałoby niekorzystne procesy fizykochemiczne. Po drugie, zaprzestanie prowadzenia zabezpieczających robót górniczych groziłoby osuwaniem się skarp. Wreszcie, po trzecie, nagłe zaprzestanie działalności wydobywczej zwiększyłoby prawdopodobieństwo wystąpienia w górotworze wstrząsów górniczych oraz pożarów i niekontrolowanej emisji gazów do atmosfery.

Ponadto zamknięcie elektrowni Turów wynikające z braku dostaw surowca spowodowałoby drastyczne pogorszenie bilansu mocy w polskim systemie elektroenergetycznym, co oznaczałoby spadek produkcji energii elektrycznej i znaczną szkodę finansową.

Produkcja energii elektrycznej przez tę elektrownię w 2021 roku miała pokryć około 4,5% zapotrzebowania na energię elektryczną na terytorium Polski. Zatrzymanie elektrowni stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla około 3,7 mln gospodarstw domowych. Zamknięcie tej kopalni i elektrowni spowodowałoby bezpośrednio utratę około 5 000 miejsc pracy, zaś pośrednio - dalszych 10 000. Większości szkód o charakterze społecznym nie byłyby w stanie pokryć fundusze unijne, co sugerowali prawnicy strony czeskiej.

Sędzia Rosario Silva de Lapuerta odrzuciła argumenty przedstawiane przez Polaków. Uznała, że prace zabezpieczające mające chronić środowisko mogłyby być prowadzone nawet przy zaprzestaniu wydobycia węgla brunatnego. Nie wiadomo, kto miałby ponosić koszty takiej działalności, skoro produkcja węgla miałaby zostać wstrzymana. Trudno będzie realizować inwestycje mające chronić środowisko i poziom wód gruntowych w Czechach przez niezarabiającą kopalnię i spółkę notującą duże straty.

W poszukiwaniu bezstronności

Sędzia Trybunału uznała również, że kwestię zagrożeń dla bezpieczeństwa najlepiej rozwiązać poprzez import energii z zagranicy lub zwiększenia produkcji energii przez inne polskie elektrownie. Jest to argument z pewnością korzystny dla interesów pobliskich elektrowni niemieckich i czeskich.

Jest przykładowo zgodny z propozycjami dyplomatów niemieckich, którzy od dłuższego już czasu zachęcają Polskę z jednej strony do zamykania własnych kopalń i elektrowni węglowych, z drugiej zaś do zaniechania budowy elektrowni atomowej. Powstałe w wyniku tych działań problemy niedoboru energii należałoby rozwiązać poprzez zakupy surowców lub energii w Niemczech, najlepiej z nadwyżki dostaw gazu przesyłanego przez drugą nitkę Nord Stream. W ten sposób sędzia TSUE (w sposób świadomy lub nie) przyłączyła się do argumentacji płynącej z Berlina.

W sprawie skutków społecznych de Lapuerta stwierdziła, że likwidacja miejsc pracy pracowników kopalni i elektrowni Turów oraz osób zatrudnionych przez przedsiębiorstwa będące podwykonawcami stanowi co do zasady szkodę tylko o charakterze finansowym. Nie można jej też uznać za nieodwracalną, ponieważ przynajmniej w teorii ostateczny wyrok Trybunału (który ma dopiero zostać wydany za kilkanaście miesięcy) może okazać się pozytywny dla Polski.

Takie postawienie sprawy jest nie tylko nieprzekonywające, ale dowodzi również braku wrażliwości społecznej. Może być też wynikiem politycznej stronniczości polegającej albo na nadmiernym preferowaniu argumentów strony czeskiej, albo niechęci do polskiego rządu. Sędzia de Lapuerta nie zważała na polskie argumenty dotyczące ochrony środowiska, bezpieczeństwa energetycznego i społeczno-gospodarcze, a ponadto nie uwzględniła kontekstu regionalnego, zaś dokładnie: silnej rywalizacji między kopalniami i elektrowniami węgla brunatnego w Polsce, Niemczech i w Czechach.

Jak zwraca uwagę prof. Waldemar Gontarski, de Lapuerta preferowała ochronę środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego względem bezpieczeństwa energetycznego państwa i interesów społeczno-gospodarczych. Argumenty dotyczące ochrony środowiska przyjmowała w sposób selektywny, wyżej ceniąc argumentację czeską aniżeli polską. Ponadto trudno dostrzec, aby jej "salomonowe" rozstrzygnięcie pomogło rozwiązać problemy wynikające z ryzyka dla środowiska naturalnego i zdrowia osób najbardziej poszkodowanych, natomiast mogło przyczynić się do kolejnych kłopotów, w tym również środowiskowych.

Opinia Waldemara Gontarskiego: Przyczyną postanowienia TSUE były szkolne błędy Polski

Wątpliwym jest, że poprzez tę decyzję de Lapuerta zbudowała autorytet TSUE, skoro niemal przesądzone było, że polski rząd nie będzie respektował omawianego postanowienia. Co więcej, należy spodziewać się, że tylko zachęci to polityków do podnoszenia konieczności weryfikowania orzeczeń TSUE przez polski Trybunał Konstytucyjny. Podważa to argumentację sądów unijnych, zgodnie z którą prawo europejskie przeważa nad krajowym, nawet tym konstytucyjnym. Przeciwnicy takiego podejścia w państwach członkowskich od lat kwestionują wyższość prawa UE i orzeczeń TSUE nad krajowymi konstytucjami i wyrokami narodowych sądów konstytucyjnych. W Polsce również nie brak takich głosów, a będą one wybrzmiewać tym silniej, im mocniej będą legitymizowane przez polskie interesy, związane choćby z bezpieczeństwem państwa i zatrudnieniem tysięcy polskich obywateli.

Kluczowe wnioski - zapraszamy Czytelników do dyskusji pod publikacją

1. Decyzja TSUE może być wynikiem politycznej stronniczości - nadmiernego preferowania argumentów Czechów albo niechęci do polskiego rządu.

2. Argumentacja sędzi TSUE, de Lapuerty, jest nieprzekonywająca, a ponadto dowodzi braku wrażliwości społecznej.

3. Sprawa Turowa pokazuje, że unijna polityka klimatyczno-energetyczna będzie generować konflikty między państwami członkowskimi.

4. Pogorszenie relacji polsko-czeskich może odpowiadać Niemcom ze względów ekonomicznych i geopolitycznych. Chodzi o wpływy w regionie.

prof. Tomasz Grzegorz Grosse
Ekspert Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego ds. europejskich. Politolog i socjolog, doktor habilitowany nauk politycznych, profesor Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Zakładu Polityk Unii Europejskiej Wydziału Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UW, ekspert Instytutu Sobieskiego. Ukończył studia podyplomowe z zakresu integracji europejskiej (Uniwersytet Warszawski i Uniwersytet w Maastricht), był stypendystą uniwersytetów w Oksfordzie, Florencji, Yale, Georgetown w Waszyngtonie. Specjalizuje się w problematyce rozwoju regionalnego, studiach europejskich i zarządzania w administracji publicznej.

Branża spędza czas na CIRE - czytamy i komentujemy inne analizy
Nowy Ład - co zapisano dla energetyki
Raport - rynek urządzeń grzewczych w 2020
Znak zapytania - jak przyszłość dla zagłębia bełchatowskiego?

Sprawa kopalni Turów blamażem Trybunału Sprawiedliwości UE?

Postanowienie wiceprezes Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczące kopalni Turów wywołało słuszną krytykę w Polsce. Wątpliwości budzą argumenty sędzi i radykalna decyzja, którą podjęła. Mogą one przyczynić się do dalszego obniżenia autorytetu TSUE w Polsce.