Dlaczego rynek ciepła systemowego podlega ścisłej regulacji ?

Wolność a regulacja

Pojęcie "regulacji rynku" nieuchronnie pociąga skojarzenia z reglamentacją i centralnie sterowaną gospodarką. Filarem współczesnej gospodarki jest tymczasem wolność działalności gospodarczej. Jednym z głównych rysów tej wolności jest jej aspekt negatywny, a więc wolność od narzucanych odgórnie ograniczeń, czyli wolność od regulacji. W tradycji liberalnej myśli ekonomicznej, regulacja działalności gospodarczej jest utożsamiana z ograniczeniem wolności. Za ucieleśnienie idei wolności gospodarczej uchodzi natomiast samoregulujący się rynek, na którym zachowania jego uczestników są dyktowane nie przez działające z pozycji władczej państwo, lecz przez obiektywne prawa ekonomii i mechanizm konkurencji.

Już dawno uświadomiono sobie jednak, że ten klasyczny, leseferystyczny model rynku nie jest uniwersalny. Nie zawsze możliwe i celowe jest jego realizowanie. Nie zawsze państwo może pozwolić sobie na przyjęcie roli nocnego stróża w oczekiwaniu na to, że niewidzialna ręka rynku i mechanizmy konkurencji samoczynnie rozwiążą problemy rynku. Odpowiedzią na niedostatki klasycznej idei wolnego rynku stała się idea interwencjonizmu państwa, której ucieleśnieniem jest koncepcja społecznej gospodarki rynkowej. Do tej koncepcji odwołuje się Konstytucja RP definiując w ten właśnie sposób podstawę ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z tą koncepcją, ingerencja państwa w procesy rynkowe jest celowa, jeżeli wymaga tego interes publiczny.

Znaczenie regulacji na szeroko rozumianym rynku energii

Regulacja sektora energetycznego bardzo ściśle wiąże się z tak rozumianą zasadą społecznej gospodarki rynkowej, a więc gospodarki realizującej również cele publiczne, wykraczające poza sumę indywidualnych interesów uczestników rynku. Znajduje to wyraz w treści art. 1 ust. 2 prawa energetycznego, zgodnie z którym celem tej ustawy jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Jak zatem widać, w ocenie ustawodawcy, istnieje szereg doniosłych społecznie wartości, które powinny determinować treść działań uczestników rynku energii i które uzasadniają regulację tego sektora.

Ogólnym uzasadnieniem dla regulacji rynku energii jest specyfika energii jako dobra użyteczności publicznej. We współczesnym świecie egzystencja człowieka, w tym zaspokojenie jego podstawowych potrzeb, jak również i funkcjonowanie gospodarki zależą całkowicie od dostępu do energii. Powszechny i równy dostęp do tego dobra, należy więc postrzegać w kontekście gwarancji podstawowych praw i wolności, takich jak prawo do godnego życia czy zasada ochrony porządku publicznego.

Dążenie do bezpieczeństwa energetycznego i akceptowalnych społecznie cen energii, jak również i dbałość o zrównoważony rozwój kraju oraz ochronę środowiska z drugiej strony, co do zasady usprawiedliwiają więc zachowanie przez państwo możliwości oddziaływania na zachowania uczestników rynku energii.

Dlatego właśnie prawo energetyczne wprowadza w tej szczególnej dziedzinie gospodarki liczne ograniczenia natury administracyjnej, charakterystyczne dla rynku regulowanego. W ich wyniku państwo wkracza władczo w działalność przedsiębiorstw energetycznych, ograniczając ich autonomię. Odbywa się to m.in. przez udzielanie koncesji, wytyczanie kierunków działań czy kontrolę działalności przedsiębiorstw energetycznych, której szczególnie doniosłym wyrazem jest zatwierdzenie stosowanych przez nie taryf. Ingerencja ta odbywa się pod rygorem surowych kar, które mogą być nakładane na przedsiębiorców, którzy nie stosują się do narzuconych im reguł.

Różny poziom regulacji rynków. Przykład rynku energii elektrycznej

Mimo, iż przedmiotem obrotu na różnych rynkach energii są dobra użyteczności publicznej różna jest intensywność ich regulacji. Stopień regulacji danego rynku zależy od stopnia jego konkurencyjności. Jak już wspomniano, jednym z deklarowanych przez ustawodawcę celów regulacji energetyki jest rozwój konkurencji.

Od wielu lat trwa w związku z tym proces liberalizacji sektora elektroenergetycznego. Proces ten napędzają działania Unii Europejskiej, której celem jest stworzenie jednolitego rynku energii elektrycznej. W konsekwencji tych działań już w 2001 r., mając na względzie zmiany własnościowe i prawne w tym sektorze, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE), z niewielkimi wyjątkami zwolnił przedsiębiorstwa zajmujące się wytwarzaniem lub obrotem energią elektryczną z obowiązku przedkładania do zatwierdzenia taryf.

Podejmując tę decyzję, Prezes URE uznał, że wskazane podmioty działają w warunkach rynku konkurencyjnego, co stanowiło uzasadnienie odejścia od ścisłej regulacji rynku energii elektrycznej na rzecz modelu rynku rządzonego prawami ekonomii i zdolnego do samoregulacji. W konsekwencji, obecnie zatwierdzeniu przez regulatora podlegają już tylko taryfy energii elektrycznej dla gospodarstw domowych, jak również przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, a całkowite uwolnienie cen prądu wydaje się kwestią czasu.

Szczególny charakter rynku ciepła systemowego

Istnieją jednak takie sektory rynku energii, których specyfika wymusza ich ścisłą regulację. Należy do nich zwłaszcza sektor ciepła systemowego (sieciowego), który odznacza się daleko posuniętą odrębnością wobec innych rynków energii. Odrębność ta ma różne wymiary, w tym wymiar produktowy.

Nie trzeba nikogo przekonywać, że ciepło jako dobro służące zaspokajaniu jednej z najbardziej podstawowych ludzkich potrzeb nie jest zwykłym towarem, którego cena może być kształtowana w wyniku swobodnej gry rynkowej. O odmienności ciepła względem innych rodzajów energii świadczy też ogromna zmienność zapotrzebowania na to dobro, będąca wynikiem zmian temperatur na przestrzeni roku kalendarzowego. W przypadku ciepła systemowego bardzo istotne znaczenie ma charakter tego produktu, który składa się z ciepła, które za pomocą sieci ciepłowniczej dociera do jego odbiorców, przy czym ze względu na znaczne straty na przesyle zasięg systemu jest bardzo ograniczony, co sprawia, że rynek ciepła systemowego ma charakter lokalny, ograniczony do jednego miasta, jednej gminy.

Powoduje to, że produkcja i dostawa ciepła są ze sobą ściśle powiązane, tworząc de facto z perspektywy odbiorcy jeden złożony produkt. Wskazane cechy ciepła, powodują że w istocie nie ma jednego rynku ciepła systemowego, lecz różne rynki lokalne, których granice wyznacza zasięg danej sieci. Wspomniane uwarunkowania, jak również i występujące na tych rynkach efekty skali oraz liczne bariery wejścia na czele z barierą wysokich nakładów inwestycyjnych sprawiają, że sektor ciepłownictwa jest wyjątkowo mocno osadzony w realiach naturalnego monopolu.

Potwierdził to wiele razy Prezes UOKiK wydając zgody na koncentracje przedsiębiorstw ciepłowniczych w ramach poszczególnych lokalnych rynków podkreślając fakt naturalnej monopolizacji tych rynków.

Niekonkurencyjny charakter rynku ciepła systemowego

Wskazane cechy rynków ciepła systemowego powodują, że nie poddaje się on liberalizacji, tak jak np. rynek energii elektrycznej a typowe mechanizmy pro-konkurencyjne, które mogą spełnić swą funkcję na innych rynkach energii, jak unbundling (skutkujący rozdziałem działalności w zakresie przesyłu i dystrybucji energii od jej wytwarzania) czy zasada TPA (gwarantująca stronom trzecim dostęp do infrastruktury przesyłowej operatora sieci) nie przystają do specyficznych realiów ekonomiczno-technicznych tych rynków.

W konsekwencji optymalnym modelem działania tych rynków jest model jednego pionowo zintegrowanego przedsiębiorcy zajmującego się produkcją, jak i dystrybucją ciepła w danej sieci, względnie zaś zbliżony do niego model, w którym właściciel sieci jako dystrybutor ściśle współpracuje z właścicielem źródeł wytwórczych, uzyskując w ten sposób efekt synergii, przyczyniający się do poprawy efektywności systemu ciepłowniczego jako jednego ciągu technologicznego. Zwiększenie liczby niezależnych wytwórców dostarczających ciepło do tej samej sieci, nie przyczynia się do wzrostu efektywności systemu ciepłowniczego jako całości i korzyści dla jego odbiorców. Prowadzi bowiem do zwiększenia sumy kosztów funkcjonowania całego systemu, które finalnie muszą pokrywać odbiorcy.

To sprawia, że rynek ciepła systemowego nie jest rynkiem konkurencyjnym. Mechanizm konkurencji nie jest bowiem w stanie zapewnić korzyści znanych z innych rynków, w szczególności nie gwarantuje obniżenia cen, poprawy jakości ani równowagi między podażą a popytem (który w przypadku ciepła bywa bardzo zmienny). Znacznie lepsze efekty przynosi optymalizacja wykorzystania istniejących zasobów niż dążenie do ich zwielokrotnienia w myśl znanej z innych branż zasady, że im więcej podmiotów działających na danym rynku, tym lepiej dla konsumenta.

Konkurencja na rynku ciepła systemowego, w tym hipotetyczna rywalizacja konkurujących ze sobą źródeł ciepła nie może więc zapewnić realizacji celów, jakie rynkom ciepła systemowego stawia ustawodawca. Wręcz przeciwnie, może prowadzić do destabilizacji rynku, co jest szczególnie groźne w przypadku sektora dotyczącego podstawowego dobra użyteczności publicznej jakim jest ciepło.

Konieczność aktywności regulatora na rynku ciepła systemowego

W przypadku rynku ciepła systemowego, nadrzędnymi wartościami definiującymi interes publiczny w tym sektorze, pozostają bezpieczeństwo odbiorców, stabilność i odpowiedni poziom cen oraz równoważenie interesów przedsiębiorstw i odbiorców. O realizację tych wartości, wobec braku konkurencyjności rynków ciepła systemowego dba zatem państwo występując w roli regulatora.

Tę funkcje wypełnia w polskim sektorze ciepła systemowego Prezes URE, który swoimi władczymi działaniami zastępuje nieobecne mechanizmy konkurencji, w tym poprzez decydujący wpływ na kształtowanie cen ciepła systemowego. Sprawując pełną kontrolę i nadzór nad cenami ciepła, Prezes URE przeciwdziała negatywnym skutkom naturalnych monopoli, dbając o to aby ceny tego ciepła były zrównoważone ze szczególnym uwzględnieniem interesu konsumenta. Motywuje także przedsiębiorców do zwiększania efektywności ich działalności.

Istnieją zatem konkretne powody, dla których każdy rynek ciepła systemowego pozostaje rynkiem w pełni i ściśle regulowanym. Z jego funkcjonowaniem wiążą się bowiem doniosłe cele publiczne. W odróżnieniu zaś od innych rynków (w tym innych rynków energii) rynek ten nie wykazuje cech pozwalających na funkcjonowanie na nim pro-efektywnej konkurencji. Ścisła regulacja tego rynku, stanowiąca wyraźny wyłom w zasadzie wolności gospodarczej, ma więc swoje uzasadnienie i pozostaje w zgodzie z wyrażoną w Konstytucji zasadą społecznej gospodarki rynkowej.

Czytaj również:

Raport o ciepłownictwie