Połączenie finansowych modeli RAB i partnerskiego dla nowych elektrowni jądrowych w Wielkiej Brytanii

"W lipcu 2019 r. Departament Strategii Biznesowej, Energetycznej i Przemysłowej (BEIS) złożył wniosek o konsultacje społeczne w sprawie modelu RAB w celu finansowania rozwoju nowych elektrowni jądrowych w Wielkiej Brytanii. W trakcie konsultacji BEIS zauważył, że model RAB "może potencjalnie obniżyć koszty pozyskania środków prywatnych na nowe projekty jądrowe, zmniejszając w ten sposób rachunki konsumenckie i maksymalizując stosunek jakości do ceny dla konsumentów i podatników". W skrócie, RAB jest konstrukcją, w której jednostka rządowa działająca, jako "regulator gospodarczy" udziela przedsiębiorstwu licencji na pobieranie regulowanej opłaty od użytkowników infrastruktury. Zgodnie z modelem RAB koszty projektu są przenoszone bezpośrednio na końcowych użytkowników infrastruktury.

Model RAB różni się od modelu kontraktu różnicowego (CfD) stosowanego dla Hinkley Point C, ponieważ w przeciwieństwie do CfD, który gwarantuje minimalną cenę odbioru, ale nie rozwiązuje kwestii przepływu gotówki podczas budowy, RAB pozwala deweloperom i inwestorom na odzyskiwanie kosztów w okresie budowy i przekazywanie części ryzyka kosztowego na odbiorców energii elektrycznej. Ponieważ zwrot kosztów projektu jest praktycznie gwarantowany w modelu RAB, model ten może obniżyć stopę procentową zadłużenia projektu i zwiększyć zwrot z kapitału.

Biorąc pod uwagę, że koszt finansowania stanowi znaczny procent całkowitych kosztów złożonych projektów jądrowych, RAB może potencjalnie obniżyć znacząco koszty projektu, usuwając jedną z kluczowych barier rozwoju projektów jądrowych. Model RAB został z powodzeniem wykorzystany w Wielkiej Brytanii do finansowania infrastruktury monopolistycznej, najnowszym przykładem jest modernizacja istniejącego od XIX wieku systemu kanalizacyjnego Londynu Thames Tideway Tunnel (inaczej "Super Sewer") za kwotę 4,2 miliarda GBP (5,3 miliarda USD). Mówiąc szczerze, ścieki i elektrownie nie są szczególnie efektownymi gratkami inwestycyjnymi. Na pierwszy rzut oka model RAB wydaje się idealny do finansowania projektów, których nikt nie chce, ale wszyscy potrzebują.

Idealne dopasowanie do energetyki jądrowej, prawda? Może.

Oprócz obniżenia kosztu kapitału, model RAB sam w sobie nie rozwiązuje problemu przekroczenia kosztów i opóźnień harmonogramu budowy, które wpłynęły na niektóre projekty energetyki jądrowej w Europie i Stanach Zjednoczonych w ostatnich dziesięcioleciach. W rzeczywistości większość nowych elektrowni jądrowych w Stanach Zjednoczonych zbudowano na rynkach regulowanych, co umożliwia właścicielom projektów przenoszenie kosztów budowy na konsumentów, podobnie jak w modelu RAB. Wobec braku solidnego mechanizmu ograniczania kosztów i zarządzania ryzykiem związanym z realizacją projektu, niski koszt kapitału w połączeniu z płaceniem rachunku przez końcowego konsumenta może być doskonałym przepisem na katastrofę spowodowaną przekroczeniem kosztów. Najwyraźniej czegoś brakuje. Jak można wdrożyć RAB w sposób, który nie łupi końcowego użytkownika?

Z wyjątkiem świętych i bohaterów, podstawową prawdą ludzkiej natury jest to, że kontrahenci będą się zachowywać w taki sposób, który przyniesie im pieniądze. Co by było, gdyby model RAB został zaprojektowany w taki sposób, aby opłacało się wykonawcom realizowanie projektu na czas i zgodnie z budżetem, i jeszcze bardziej, aby nie spóźniał się lub przekroczył budżetu? Co by było, gdyby model RAB wymagał od wszystkich zainteresowanych stron, aby zamiast być przeciwnikami, zawarli sojusz oparty na wspólnym zestawie celów oraz zapewnienia środowiska, w którym wszyscy wygrywają lub przegrywają razem? Ta forma zawierania umów jest znana, jako "model partnerski" (sojuszniczy). Po raz pierwszy zastosowano go w Australii i Nowej Zelandii w połowie lat 90. XX wieku, a następnie z powodzeniem w Hongkongu, Europie i Wielkiej Brytanii. Jednym z pierwszych podmiotów, które zastosowały tę koncepcję była australijska firma naftowa Ampolex, która wykorzystała model sojuszniczy do budowy zbiornika do przechowywania ropy i gazu w 1996 r. Projekt ten został powszechnie uznany za sukces i zdobył australijską nagrodę za osiągnięcia budowlane w 1998 r. Następnie w latach 2010-2011 Nowa Zelandia z powodzeniem zastosowała podobny model w celu odbudowy obszarów zniszczonych przez poważne trzęsienie ziemi.

W Wielkiej Brytanii kontrakt na budowę Heathrow Terminal 5 wykorzystywał model partnerski i został w dużej mierze uznany za sukces. Niedawno Network Rail wybrała ten model do realizacji dużych prac infrastrukturalnych, a Departament Zdrowia wykorzystał go do dużego projektu outsourcingu usług informatycznych i usług dla krajowej służby zdrowia NHS. Czy model ten może również działać w przypadku nowych elektrowni jądrowych?

Przez całą historię wykonawstwo było w istocie procesem antagonistycznym. Celem modelu partnerskiego jest przekształcenie realizacji projektu w zespołowy wysiłek współpracujących stron. Zgodnie z tradycyjnymi umowami każda ze stron stara się zminimalizować własne ryzyko, przenosząc je na stronę przeciwną. W środowisku konkurencyjnym ryzyko jest zwykle przenoszone na wykonawcę. Wykonawca, ponosząc większość ryzyka, z kolei musi uwzględnić nieprzewidziane okoliczności w swoich planach, uwzględniając dodatkowe koszty do projektu. Przeznaczenie pewnych zasobów na nieprzewidziane wydatki podnosi koszt, a zwycięzca i przegrany najczęściej są zdeterminowani siłami niezależnymi od którejkolwiek ze stron. W przypadkach, gdy w projekcie coś idzie nie tak, umowa służy, jako narzędzie do ustalenia, kto ponosi winę za konkretny wynik.

Model sojuszniczy na nowo przeprojektowuje cały proces zawierania umów, poczynając od podstawowego założenia, że kontrakty muszą być antagonistyczne. W ramach umowy partnerskiej właściciel współpracuje z wykonawcą w celu realizacji projektu. Zamiast ryzyka będącego udziałem jednej lub drugiej strony, w modelu sojuszniczym ryzyko i korzyści są dzielone między właściciela i wykonawcę, tak aby każdy z nich miał bodziec do jak najszybszego identyfikowania i ograniczania ryzyka. Żadna ze stron nie jest zachęcana do siedzenia z założonymi rękoma i pozwalania drugiej stronie na znajdowanie rozwiązań, gdy pojawią się problemy. Zarówno "kołacz", jak i "praca" są wspólne w ramach modelu zawierania umów partnerskich. Zamiast być wrogami, właściciel i wykonawca stoją po tej samej stronie, a dostawa usługi na czas i zgodnie z budżetem nagradza obie strony. W przypadku opóźnienia projektu obie strony uczestniczą w podziale strat.

Elementem definiującym umowę sojuszniczą jest to, że strony mają ten sam wspólny cel - terminową realizację projektu i w ramach budżetu. Podejście to różni się radykalnie od tradycyjnych modeli kontraktu przeciwstawnego, które priorytetowo traktują własne interesy nad interesami strony przeciwnej. Oczywiście wszystko to byłoby pozbawione sensu, gdyby struktura cenowa projektu nie została stworzona w sposób nagradzający obie strony za współpracę i pracę zespołową.

Aby być skutecznymi, umowy partnerskie zazwyczaj zawierają wyrafinowane mechanizmy motywacyjne, w których zyski i obciążenia są bezpośrednio powiązane z realizacją głównego celu, jakim jest terminowe wykonanie i w ramach budżetu. Działania wykonawcy są całkowicie "otwartą księgą" i podlegają obserwacji i kontroli przez właściciela. Wszystkie strony przyjmują odpowiedzialność za ryzyko i wspólnie dzielą się wszelkimi "zyskami lub stratami". Gdy właściciel i wykonawca działają, jako zespół, wszelkie nowe zmiany, które mogą wpłynąć na cele projektu, są zgłaszane i oceniane tak szybko, jak to możliwe, aby zespół mógł ocenić i złagodzić wpływ wszelkich niekorzystnych zmian.

Oczywiście, model sojuszniczy nie jest idealny, a z korzyściami wiążą się także pewne wady. Ponieważ zasadniczo zależy on od uczciwości i otwartości stron, będzie działał najskuteczniej, gdy obie strony entuzjastycznie przyjmą podejście zespołowe. Wymaga to znacznie większego planowania i skupienia się na tworzeniu otwartego i ufającego sobie zespołu, niż ma to miejsce w tradycyjnych warunkach kontraktowych. Kontrakty sojusznicze są bardziej skomplikowane w przygotowywaniu i negocjowaniu niż umowy konwencjonalne, ponieważ mechanizm kompensacyjny musi być bardzo dokładnie przemyślany i od samego początku poprawnie zaprojektowany. Kontrakty sojusznicze mają również znacznie większe obciążenie administracyjne ze względu na ich otwarty charakter.

Ogólnie rzecz biorąc, korzyści wynikające z zawierania sojuszy znacznie przewyższają ryzyko. Połączenie modeli RAB i partnerskiego w ramach ambitnego programu energetyki jądrowej w Wielkiej Brytanii może być idealną parą, która rozwiązuje większość problemów związanych z realizacją dużych projektów jądrowych. Co najlepsze, żadna z tych koncepcji nie jest niczym nowym. Model RAB to sprawdzona metoda finansowania dużych projektów infrastrukturalnych, a model partnerski to skuteczny sposób realizacji takich projektów. Zacznijmy więc.