Jak Polska może wykorzystać środki z EU ETS na finansowanie inwestycji w energetyce?

Zmienione przepisy dyrektywy

Nowelizacja, wprowadzona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 roku zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814, weszła w życie 8 kwietnia 2018 roku. Potwierdzono w niej, że UE ma zamiar utrzymać możliwość przydziału bezpłatnych uprawnień sektorowi energetycznemu oraz że należy usprawnić przepisy (w tym ich przejrzystość) dotyczące fakultatywnych przydziałów bezpłatnych uprawnień w celu modernizacji sektora energetycznego w niektórych państwach członkowskich. Mechanizm przejściowego wsparcia modernizacyjnego adresowany jest do państw, w których w 2013 roku PKB na mieszkańca w EUR według cen rynkowych wynosił poniżej 60% średniej unijnej. Do grupy tych państw zalicza się m.in. Polska. Obok fakultatywnych przydziałów bezpłatnych uprawnień, dyrektywa przewiduje ustanowienie na lata 2021-2030 Funduszu Modernizacyjnego, mającego na celu wspieranie inwestycji w celu modernizacji systemów energetycznych oraz poprawy efektywności energetycznych. Z Funduszu Modernizacyjnego również będą mogły skorzystać jedynie państwa, gdzie w 2013 roku PKB na mieszkańca w EUR według cen rynkowych wynosił poniżej 60% średniej unijnej. Dodatkowo przewidziano utworzenie Funduszu Innowacyjnego skierowanego do wszystkich państw członkowskich.

Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień

Możliwość skorzystania z przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację sektora energetycznego uzależniona została od decyzji państw członkowskich. Przydział bezpłatnych uprawnień stanowić ma formę wsparcia dla inwestycji dotyczących instalacji wytwarzających energię elektryczną. W zależności od wartości inwestycji, dyrektywa przewiduje różne ścieżki postępowania dla wyboru wspieranych inwestycji.

W przypadku projektów opiewających na kwotę inwestycji powyżej 12,5 mln EUR państwo członkowskie zobowiązane jest do zorganizowania w latach 2021-2030 przetargu konkurencyjnego, który ma składać się co najmniej z jednej rundy. Dyrektywa przewiduje szereg kryteriów, które powinny zostać uwzględnione w ramach przetargu. Konieczne jest na przykład zapewnienie, że do przetargu zakwalifikują się tylko projekty, które przyczyniają się do dywersyfikacji koszyka energetycznego i źródeł dostaw. Jeżeli wybrana inwestycja zostanie anulowana lub nie uzyska zamierzonych wyników, przeznaczone uprawnienia mogą zostać wykorzystane najwcześniej rok później w ramach pojedynczej dodatkowej rundy procedury przetargu konkurencyjnego w celu sfinansowania innych inwestycji. Państwo członkowskie, które zamierza skorzystać z omawianego mechanizmu, powinno do dnia 30 czerwca 2019 roku opublikować szczegółowe krajowe ramy określające procedurę przetargu konkurencyjnego, w tym planowaną liczbę rund i kryteria wyboru, by umożliwić obywatelom przedstawienie uwag.

Z kolei inwestycje o wartości poniżej 12,5 mln EUR, które mają być wspierane z wykorzystaniem bezpłatnych uprawnień nie muszą być wybierane w drodze tak doprecyzowanej procedury przetargowej. Dyrektywa stanowi, że w tym wypadku państwo członkowskie dokonuje wyboru na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów. Jeżeli w ramach tej samej instalacji dokonuje się więcej niż jednej inwestycji, należy je ocenić jako całość w celu ustalenia, czy przekroczono próg 12,5 mln EUR - chyba że każda z tych inwestycji jest niezależnie opłacalna pod względem technicznym lub finansowym. Warto podkreślić, że harmonogram jest w tym przypadku bardziej napięty niż przy większych inwestycjach, bowiem już do dnia 30 czerwca 2019 roku państwa członkowskie powinny opublikować wykaz inwestycji i przekazać go Komisji Europejskiej.

Przydziałem bezpłatnych uprawnień można wesprzeć do 70% kosztów inwestycji. Pozostała część kosztów musi zostać pokryta przez prywatne podmioty prawne. Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień jest odejmowany od liczby uprawnień, które dane państwo członkowskie mogłoby sprzedać na aukcji. Maksymalny udział bezpłatnych uprawnień wynosi nie więcej niż 40% całkowitej liczby uprawnień, które mają być sprzedane na aukcji - z opcją do podwyższenia tego udziału do 60%.

Warto jednak zauważyć, że Państwa członkowskie mają możliwość przeniesienia niewykorzystanych uprawnień przydzielonych w ramach omawianego mechanizmu w latach 2013-2020 na lata 2021-2030, o czym powinny zawiadomić Komisję Europejską do 30 września 2019 roku. Brak przeniesienia niewykorzystanych uprawnień skutkować będzie ich sprzedażą na aukcji w 2020 roku. Polska nie podjęła w tym przedmiocie jeszcze żadnych oficjalnych decyzji. Nie opublikowano także krajowych procedur przetargowych, które będą miały zastosowanie do wyboru inwestycji otrzymujących wsparcie.

Fundusz Modernizacyjny

Kolejnym narzędziem wsparcia ma być Fundusz Modernizacyjny finansowany ze sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji. Zgodnie z dyrektywą, 2% całkowitej liczby uprawnień w latach 2021-2030 zostanie sprzedanych na aukcji w celu ustanowienia tego funduszu. Od 2025 roku Fundusz Modernizacyjny może zostać powiększony o maksymalnie 0,5% dodatkowych uprawnień, o ile nie zajdzie konieczność przeznaczenia tego udziału na dodatkowe uprawnienia dla przemysłu. Ponadto, do 30 września 2019 roku państwa członkowskie mogą zdecydować, czy do Funduszu Modernizacyjnego przenieść wszystkie lub część uprawnień, które zostaną im przydzielone w ramach omówionego powyżej przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień albo w ramach odrębnego mechanizmu solidarnościowego. W ramach polskiego rządu toczą się konsultacje na temat możliwego przesunięcia środków do Funduszu Modernizacyjnego, jednakże nie podjęto jeszcze żadnych oficjalnych decyzji.

O wsparcie z Funduszu Modernizacyjnego będą mogły się ubiegać inwestycje spójne z celami dyrektywy EU ETS, a także z celami unijnych ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 oraz długoterminowymi celami określonymi w Porozumieniu paryskim. W szczególności wspierane będą inwestycje przyczyniające się do zmniejszenia emisji. Z tego źródła nie będą jednak wspierane obiekty wytwarzające energię przy wykorzystaniu stałych paliw kopalnych, inne niż obiekty systemu ciepłowniczego w państwach członkowskich o najniższym PKB, do których Polska się nie zalicza. Oznacza to, że mimo iż Polska posiada największy udział w środkach z Funduszu Modernizacyjnego (wynoszący 43,41%), to środki zgromadzone w ramach tego funduszu nie będą mogły zostać wykorzystane na modernizacje jednostek węglowych.

W procedurze wyboru projektów, które otrzymają wsparcie, uczestniczą nie tylko państwa członkowskie, ale także Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz komitet inwestycyjny Funduszu Modernizacyjnego. Zanim państwo członkowskie podejmie decyzję o finansowaniu inwestycji ze swojego udziału w Funduszu Modernizacyjnym, musi przedstawić projekt inwestycji komitetowi inwestycyjnemu oraz EBI. Zakres wsparcia i sposób jego przyznawania różni się w zależności od tego, czy projekt dotyczy obszaru priorytetowego (takiego jak m.in. wytwarzanie i użytkowanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, magazynowanie energii, modernizacja sieci energetycznych, poprawa efektywności energetycznej - z wyjątkiem efektywności energetycznej wskutek wytwarzania energii przy wykorzystaniu stałych paliw kopalnych) czy też dotyczy pozostałych obszarów niepriorytetowych. W tym pierwszym przypadku projekty mogą zostać sfinansowane w 100% ze środków z Funduszu Modernizacyjnego. W przypadku pozostałych projektów istnieje możliwość sfinansowania ich z tego funduszu do 70% kosztów, pod warunkiem, że pozostałe koszty zostaną pokryte przez prywatne podmioty prawne.

Jeżeli EBI potwierdzi, że projekt dotyczy obszarów priorytetowych , wówczas państwo członkowskie może przystąpić do jego finansowania. Natomiast w przypadku gdy projekt nie należy do obszarów priorytetowych, komitet inwestycyjny ocenia jego techniczną i finansową opłacalność, w tym realizowaną przez projekt redukcję emisji i wydaje zalecenia dotyczące finansowania.

Szczegółowe zasady działania Funduszu Modernizacyjnego mają zostać określone w aktach wykonawczych Komisji Europejskiej. Dotychczas żaden z projektów tych aktów nie został opublikowany.

Fundusz Innowacyjny

W ramach reformy systemu handlu uprawnieniami do emisji przewidziano też utworzenie Funduszu Innowacyjnego, który zastąpić ma nieefektywny Program NER300.

Celem działania Funduszu Innowacyjnego ma być wsparcie we wszystkich państwach członkowskich innowacji w dziedzinie niskoemisyjnych technologii i procesów. Podczas gdy Program NER300 przewidywał wsparcie jedynie dla inwestycji w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych oraz wychwytywania i składowania dwutlenku węgla, Fundusz Inwestycyjny zapewni wsparcie finansowe także dla innowacyjnych technologii i procesów niskoemisyjnych w energochłonnych gałęziach przemysłu (w tym produkty zastępujące produkty o dużej zawartości węgla), a także inwestycji dotyczących wychwytywania i utylizacji dwutlenku węgla oraz magazynowania energii.

Fundusz Innowacyjny zasilany będzie z co najmniej 450 mln uprawnień do emisji, a jego wielkość szacuje się na 6 mld EUR (przy cenie uprawnień do emisji wynoszącej 15 EUR za tonę CO2) do 11 mld EUR (przy cenie uprawnień do emisji 25 EUR za tonę CO2). Fundusz pokryje do 60% odnośnych kosztów inwestycji. Koszty odnośne są definiowane jako koszty dodatkowe, które ponosi wnioskodawca projektu w wyniku stosowania technologii innowacyjnej związanej z redukcją lub unikaniem emisji gazów cieplarnianych. W uproszczeniu, odnośne koszty oblicza się jako różnicę pomiędzy całkowitymi kosztami kwalifikowalnego projektu a całkowitymi kosztami równoważnego projektu wykorzystującego technologię konwencjonalną. W przypadku projektów na małą skalę, czyli projektów, których łączne wydatki kapitałowe nie przekraczają 7.500.000 EUR, za odnośne koszty uznaje się łączne koszty wydatków kapitałowych tego projektu.

Wsparcie udzielane będzie w formie dotacji albo wkładu w działania łączone w ramach unijnego instrumentu wsparcia inwestycji bądź także w innych formach, jak przykładowo nagrody i zamówienia. Założeniem jest, że znaczna część finansowania z Funduszu Innowacyjnego zostanie zapewniona w formie dotacji. Co istotne, uzyskanie wsparcia z Funduszu Innowacyjnego nie będzie wyłączać możliwości uzyskania wsparcia ze strony dowolnego innego unijnego programu, pod warunkiem, że wkłady nie będą pokrywać tych samych kosztów.

Ramy prawne Funduszu Innowacyjnego określone zostały przez Komisję Europejską w opublikowanej 26 lutego 2019 roku finalnej wersji projektu rozporządzenia delegowanego uzupełniającego dyrektywę 2003/87/WE w odniesieniu do działania funduszu innowacyjnego.

Jak będzie wyglądała możliwość korzystania z powyższego wsparcia w Polsce?

W najbliższym czasie polski rząd będzie musiał zdecydować, czy i w jakiej części Polska uczestniczyć będzie w systemie przejściowego fakultatywnego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację oraz w Funduszu Modernizacyjnym. Istotna będzie zwłaszcza decyzja, co do puli uprawnień, które zostaną przeznaczone na każdy z tych mechanizmów wsparcia. Informacja w tym zakresie powinna zostać złożona do Komisji Europejskiej do 30 września 2019 roku. Z kolei do 30 czerwca 2019 roku powinny zostać opublikowane szczegółowe ramy prawne określające procedurę przetargu konkurencyjnego dla przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację. Mechanizmy wsparcia związane z przydziałem bezpłatnych uprawnień na modernizację oraz działaniem Funduszu Modernizacyjnego wygasną z końcem 2030 roku. W przypadku wsparcia z Funduszu Innowacyjnego Komisja Europejska zamierza ogłosić pierwsze zaproszenie do składania wniosków o finansowanie w 2020 roku, a następnie regularne nabory ogłaszane będą do 2030 roku.