Zarządzanie inwestycjami sieciowymi

1. Wprowadzenie

Rozbudowa i modernizacja infrastruktury sieciowej wiąże się z koniecznością realizacji wielu działań inwestycyjnych i modernizacyjnych w ściśle określonym horyzoncie czasowym. Jest to bardzo złożony proces realizowany przez operatora systemu przesyłowego i operatorów systemów dystrybucyjnych, zależny od wielu różnorodnych zdeterminowanych i niezdeterminowanych czynników natury: technicznej, ekonomicznej, prawnej, politycznej i społecznej. Przy czym proces realizacji inwestycji sieciowych bardzo silnie zależy od krajowych uwarunkowań prawnych w tym obszarze, które znacznie wydłużają cykl inwestycyjny dla tych obiektów lub mogą zablokować całkowicie ich realizację.

2. Realizacja inwestycji sieciowych

Realizacja inwestycji sieciowych wymaga przygotowania złożonej dokumentacji na potrzeby procesu decyzyjnego obejmującej zagadnienia techniczno-ekonomiczne oraz formalno-prawne. W obszarze formalno-prawnym są to różnorodne uzgodnienia, pozwolenia, opinie i decyzje, co powoduje, że etap ten jest obecnie najważniejszym i najdłuższym etapem przygotowania realizacji inwestycji.

Uregulowania prawne dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji w obszarze infrastruktury sieciowej są rozproszone w bardzo wielu ustawach i aktach wykonawczych do nich, są ukierunkowane na obiekty kubaturowe i nie uwzględniają specyfiki obiektów liniowych. Są nieprecyzyjne, niespójne i często się zmieniają na skutek wielokrotnych nowelizacji, a utrudnienia z nich wynikające powodują powstanie barier prawnych i administracyjnych skutecznie ograniczających szybkość i efektywność procesu inwestycyjnego. Ponadto stanowią znaczne obciążenie finansowe dla operatorów systemów i stwarzają zagrożenie dla wykorzystania środków unijnych przy finansowaniu inwestycji sieciowych.

Na skutek niejednoznaczności i sprzeczności przepisów oraz odmiennej ich interpretacji przez organy administracji samorządowej, skomplikowania, wielości stron uczestniczących na wszystkich etapach postępowania i pogodzenia ich różnych interesów oraz konieczności pozyskania terenów dla potrzeb budowy od wielu właścicieli i użytkowników gruntu czas trwania procedur formalno-prawnych koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę może wynieść nawet kilka lat w przypadku wykorzystania przez właścicieli i użytkowników terenów procedur odwoławczych. Za taki stan rzeczy odpowiedzialny jest w znacznym stopniu złożony, długotrwały, wieloetapowy proces postępowania w sprawie: ujęcia inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sieciowej inwestycji elektroenergetycznej, realizowany przez właściwy dla miejsca jej lokalizacji organ administracji samorządowej (wójta, burmistrza, prezydenta).

Przy realizacji inwestycji sieciowych bardzo pomocne są specustawy, które w jednym akcie prawnym opisują cały proces w zakresie realizacji różnych inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego. Obecnie w obszarze infrastruktury sieciowej funkcjonuje jedynie ustawa o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, która ułatwia i przyspiesza budowę sieci przesyłowych o strategicznym znaczeniu dla funkcjonowania krajowego systemu elektroenergetycznego oraz określa źródła finansowania procesu inwestycyjnego. Niestety odnosi się tylko do 23 strategicznych inwestycji sieciowych ujętych w planie rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2010-2025. Wprowadzone w tej ustawie procedury przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji celu publicznego w zakresie inwestycji sieciowych w obszarze przesyłu umożliwią sprawne przeprowadzenie tego procesu, zapobiegną jego blokowaniu i uniemożliwią wydłużanie procedur administracyjnych przy budowie sieci przesyłowych. Pozwoli to na ich realizację i wydatkowanie przeznaczonych na ten cel funduszy unijnych. Rozwiązania zawarte w ustawie nie dotyczą budowy lub modernizacji innych linii 400 oraz 220 kV, sieci 110 kV i innych inwestycji towarzyszących wymienionym inwestycjom sieciowym.

W przeszłości przy realizacji inwestycji sieciowych bardzo pomocna była specustawa o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Rozwiązania i udogodnienia w niej zawarte umożliwiły wybudowanie i modernizację wielu kilometrów linii przesyłowych 400 kV i linii dystrybucyjnych 110 kV oraz SN, zwłaszcza w aglomeracjach: warszawskiej, wrocławskiej, poznańskiej i gdańskiej.

3. Zarządzanie inwestycjami sieciowymi

W świetle istniejących uregulowań prawnych w obszarze przygotowania i realizacji inwestycji rozbudowa i modernizacja infrastruktury sieciowej stanowi ogromne wyzwanie dla operatorów systemów, bowiem korzystne rozwiązania prawne dotyczą jedynie wąskiej ściśle określonej grupy strategicznych inwestycji sieciowych. Operator nie może liczyć na udogodnienia, uproszczenia i usprawnienia procedur formalno-prawnych i administracyjnych przy realizacji innych inwestycji sieciowych, dlatego skrócenie cyklu inwestycyjnego związane z ograniczeniem fazy przygotowania realizacji inwestycji wymaga znacznego usprawnienia procesu zarządzania inwestycjami sieciowymi przez odpowiednie służby operatorów systemów. Jest to jedyna droga, gdyż uproszczenie i przyspieszenie procesu przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych w obecnym stanie prawnym jest nierealne. Ponadto pozwala na znaczące zwiększenie stopnia wykorzystania środków unijnych przeznaczonych na finansowanie projektów z obszaru infrastruktury sieciowej.

Skala problemów w obszarze inwestycji sieciowych jest największa dla sieci przesyłowej i transgranicznych połączeń międzysystemowych i dotyczy operatora systemu przesyłowego (OSP). W kraju takim operatorem jest spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (PSE S.A.).

Operator systemu przesyłowego stara się wypracować właściwy model zarządzania inwestycjami sieciowymi uwzględniający wspomniane uwarunkowania. Obecnie funkcjonuje już trzeci model.

Do roku 2010 w procesie przygotowania i realizacji inwestycji znaczącą rolę odgrywało 5 spółek obszarowych zależnych od PSE S.A. z siedzibami w: Bydgoszczy, Katowicach, Poznaniu, Radomiu oraz Warszawie, które później zostały przekształcone w oddziały PSE S.A. Spółki te zajmowały się eksploatacją majątku sieciowego i zarządzaniem ruchem na wydzielonym obszarze kraju. Określały one również potrzeby inwestycyjne, opracowywały dokumentację przedinwestycyjną i programy funkcjonalno-użytkowe (najczęściej z wykorzystaniem zewnętrznych biur projektowych), dokonywały odbiorów dokumentacji technicznej i na w końcu odbierały prace budowlano-montażowe.

Do wad takiego rozwiązania należały: niska efektywność procesu, inwestycyjnego, stosunkowo długi czas realizacji poszczególnych inwestycji, niska jakość dokumentacji inwestycyjnej, duża liczba zaangażowanych podmiotów w działalność inwestycyjną, brak standaryzacji procesu inwestycyjnego i brak metodycznego zarządzania wiedzą w tym obszarze.

Drugi model zarządzania inwestycjami sieciowymi, to model przygotowania i realizacji projektów infrastrukturalnych funkcjonujący w latach 2011-2017, przy czym pierwsze dwa lata stanowiły okres przejściowy, bowiem model był wdrażany. Był on podstawowym narzędziem planowania i realizacji oraz kontroli prac projektowych przy realizacji inwestycji sieciowych. Opierał się na analizie, weryfikacji i standaryzacji procesu planowania, przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych.

W tym modelu przyjęto, że nadzór nad projektami inwestycyjnymi jest realizowany przez Komitety Sterujące, w skład których wchodzili członkowie zarządu PSE S.A. lub dyrektorzy jednostek organizacyjnych PSE S.A. Każdy projekt inwestycyjny posiadał swojego kierownika, który nim kierował, natomiast przewodniczący Komitetu Sterującego bezpośrednio nadzorował prace projektowe realizowane w ramach projektu inwestycyjnego.

Dla każdego projektu opracowywano Kartę Projektu, w której określano: cele, harmonogram prac, wykaz produktów wraz z kryteriami ich akceptacji, budżet, planowane nakłady inwestycyjne oraz skład zespołu projektowego.

W ramach tego modelu dokonano podziału funkcji i odpowiedzialności za przygotowanie i realizację procesu inwestycyjnego pomiędzy PSE S.A. i spółki zależne: PSE Inwestycje S.A. oraz spółki obszarowe (przekształcone później w oddziały PSE S.A.). Określono jednostki wiodące dla poszczególnych elementów składowych tego procesu. Monitoring przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych ulokowano w Departamencie Inwestycji PSE S.A. Określono mierniki oceny oraz zasady monitoringu i raportowania procesu przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych, co umożliwiło usprawnienie tego procesu. Regularnie monitorowano stan realizacji projektów inwestycyjnych, ryzyka związane z zaplanowanymi działaniami i plany przyszłych działań oraz diagnozowano problemy pojawiające się we współpracy z innymi zewnętrznymi podmiotami (projektantami, wykonawcami) przy realizacji inwestycji sieciowych.

W modelu ważna rola przypadła spółce PSE Inwestycje S.A. Ulokowano w niej wszystkie zasoby związane z nadzorem nad zawartymi przez PSE S.A. umowami inwestycyjnymi wraz z powierzeniem funkcji Inżyniera Kontraktu, co wiązało się z powstaniem silnego centrum kompetencji zarządczych. Ponadto w spółce utworzono Pion Przygotowania Inwestycji, pełniący funkcję Biura Projektów dla wszystkich planowanych i realizowanych projektów inwestycyjnych. Do nadzorowania procesu przygotowania i realizacji inwestycji wykorzystano zaawansowane technologicznie narzędzia informatyczne.

Dokonano standaryzacji w zakresie: przygotowania dokumentacji przedinwestycyjnej, Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) dla postępowań na wykonawstwo prac, odbiorów elementów sieci, gwarancji należytego wykonania umowy i ubezpieczeń ryzyk budowlano-montażowych w trakcie realizacji prac oraz wprowadzono jednolity model komunikacji społecznej.

Utworzono repozytorium zadań inwestycyjnych, które stało się kompleksową bazą wiedzy na temat realizowanych przez PSE S.A. zadań inwestycyjnych. Stworzono również bazę rekomendacji środowiskowych, w której gromadzono informacje, uwagi i zastrzeżenia do raportów środowiskowych przygotowywanych dla zadań inwestycyjnych realizowanych przez PSE S.A. i zgłaszanych przez podmioty lub organy dokonujące oceny tych raportów. Stanowiło to bardzo pomocne narzędzie przy przygotowywaniu raportów oceny oddziaływania inwestycji sieciowej na środowisko przyrodnicze.

Cyklicznie przeprowadzano audyt funkcjonalności i prawidłowości tego modelu oraz sprawdzano efektywność wprowadzonych rozwiązań. Ta cykliczna analiza pozwoliła na określenie i wdrożenie dalszych działań umożliwiających poprawę funkcjonowania modelu i dostosowanie do zmieniających się uwarunkowań formalno-prawnych.

Przy realizacji inwestycji sieciowych w tym systemie stosowano model realizacji inwestycji metodą EPC (ang. Engineering, Procurement and Construction) tzw. pod klucz.

Niewątpliwie model przygotowania i realizacji projektów infrastrukturalnych stanowił nową jakość w zarządzaniu inwestycjami sieciowymi umożliwiając realizacje zamierzeń inwestycyjnych określonych w Planach Inwestycji Rzeczowych PSE S.A.

W 2017 roku po przeprowadzeniu szczegółowego audytu projektów inwestycyjnych i analizie uwarunkowań realizacji inwestycji sieciowych i obszarów problemowych PSE S.A. wprowadziło następny, trzeci już model zarządzania inwestycjami sieciowymi, który nazwano Nowym Modelem Realizacji Inwestycji (NMRI). Dokonano w nim zmiany podejścia do realizacji inwestycji sieciowych z procesowego na projektowe i do zarządzania przedsięwzięciem inwestycyjnym zastosowano metodykę zwinną, która w stosunku do poprzednio stosowanej metody zapewnia większą transparentność, większą elastyczność, jasne zasady i standardy, łatwiejszy monitoring ryzyk i możliwość ich zaadresowania na wczesnym etapie procesu realizacji inwestycji oraz efektywniejszy nadzór i współpracę z wykonawcami. W NMRI zdefiniowano fazy projektów inwestycyjnych, które dla sprawności zarządzania kończą się tzw. bramkami decyzyjnymi oraz zakresy odpowiedzialności za poszczególne inwestycje. W stosunku do wykonawców prac budowlanych przy realizacji inwestycji sieciowych nastąpiło m.in. odejście od modelu realizacji inwestycji pod klucz, którą powszechnie do tej pory stosowano w PSE S.A., oraz wprowadzenie możliwości stosowania kryteriów pozacenowych w przetargach. Ograniczono też poziom ryzyka ponoszonego przez wykonawców przy realizacji inwestycji. W stosunku do samorządów i społeczności lokalnych wprowadzono transparentny proces konsultacji społecznych oraz umożliwiono bezpośredni kontakt z PSE S.A. jako inwestorem na każdym etapie realizacji inwestycji.

Dokonano zmian standardowych warunków współpracy z wykonawcami zadań inwestycyjnych obejmujących: zapisy umowne, harmonogramy realizacyjne, wymagania przetargowe, procedury akceptacji podwykonawców, wymogi związane z przestrzeganiem higieny i bezpieczeństwem pracy oraz dokonywanie rozliczeń za wykonywane roboty.

W modelu przyjęto, że część prac związanych z procesem realizacji inwestycji o charakterze niebudowlanym (np. projektowanie, pozyskiwanie decyzji administracyjnych, działania w obszarze komunikacji społecznej) będzie realizowana przez PSE S.A. W tym celu w ramach struktury PSE S.A. utworzono Centralną Jednostkę Inwestycyjną, która stanowi strategiczne wsparcie w przygotowaniu i zarządzaniu procesem inwestycyjnym. Posiada ona wszelkie kompetencje projektowe, prawne, techniczne i finansowe niezbędne do wsparcia procesu realizacji inwestycji.

Do podstawowych funkcji Centralnej Jednostki Inwestycyjnej należą:
- wsparcie działań w zakresie budowy i realizacji portfela programów i projektów inwestycyjnych;
- realizacja portfela programów i projektów inwestycyjnych w zakresie budowy, rozbudowy i modernizacji majątku sieciowego;
- opracowanie i nadzór nad wykonaniem dokumentacji projektowej dla realizowanych projektów inwestycyjnych;
- realizacja procesu formalno-prawnego w zakresie uzyskiwania pozwoleń, decyzji oraz zgód administracyjnych;
- przygotowanie dokumentacji przetargowej projektów inwestycyjnych oraz przeprowadzanie postępowań przetargowych;
- prowadzenie działań w obszarze komunikacji społecznej dotyczących inwestycji na etapie projektowania i realizacji;
- zarządzanie pracami wykonawców i podwykonawców projektów inwestycyjnych;
- przeprowadzanie odbiorów realizowanych inwestycji i rozliczanie projektów inwestycyjnych;
- koordynacja formalno-prawna działań prowadzonych w ramach realizacji projektów inwestycyjnych;
- zarządzanie, koordynacja i doskonalenie metodycznego zarządzania procesem inwestycyjnym;
- zapewnienie wsparcia w zakresie przygotowania materiałów decyzyjnych i sprawozdania z monitoringu realizacji portfela projektów inwestycyjnych;
- wyznaczanie standardów formalno-organizacyjnych dla procesu inwestycyjnego.

Centralna Jednostka Inwestycyjna powstała w oparciu o zasoby, wiedzę i kadry spółki PSE Inwestycje S.A., która wcześniej w ramach Grupy Kapitałowej PSE S.A. zajmowała się m.in. planowaniem, projektowaniem, pozyskiwaniem decyzji administracyjnych, organizacją i nadzorem nad realizacją zadań inwestycyjnych związanych z budową, rozbudową i modernizacją obiektów sieciowych.

W NMRI wskazuje się na rolę uczestników w procesie realizacji inwestycji i ich odpowiedzialność za realizację określonych celów projektowych. Zapewnia to pełny przegląd sytuacji, kontrolę działań poszczególnych uczestników procesu inwestycyjnego i pozwala lepiej diagnozować i zarządzać ryzykami w łańcuchu projektu inwestycyjnego.

Zmiana modelu realizacji inwestycji i utworzenie Centralnej Jednostki Inwestycyjnej zaowocowało zmianami w sposobie prowadzenia postępowań przetargowych. Wypracowano rozwiązania pozwalające na efektywną realizację planu inwestycyjnego przy jednoczesnym pozytywnym wpływie na rynek wykonawców, np. łączenie się wykonawców w konsorcja, dywersyfikacja wykonawców. W postępowaniach przetargowych wprowadzono zasadę równości wykonawców, zastosowano zmianę warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert. Zmiany miały na celu ograniczenie ryzyka wyboru wykonawcy niezdolnego do wykonania zamówienia lub w stosunku do którego zachodzi prawdopodobieństwo nienależytego wykonania zamówienia. Ponadto dla postępowań przetargowych opracowano kryteria jakościowe odnoszące się do przedmiotu zamówienia, co pozwala z jednej strony na wybór oferty dopasowanej do potrzeb PSE S.A., a z drugiej na wybór wykonawcy o odpowiednich kwalifikacjach, doświadczeniu i potencjale.

W przetargach dotyczących budowy nowych stacji lub linii przesyłowych, gdzie poziom zamówień charakteryzuje się największym zakresem robót i najwyższą wartością, uczestniczą obecnie prawie wyłącznie konsorcja firm budowanych. Jest to stały i właściwy trend, bowiem mogą one realizować projekty o znacznym ciężarze finansowym i złożonym zakresie technicznym.

Postępowania przetargowe dotyczące inwestycji sieciowych realizuje się w trybie: przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego lub zapytania ofertowego.

Obok zmian w postępowaniach przetargowych wprowadzono nowy standard umowy inwestycyjnej, w której zmieniono rozwiązania dotyczące: kar umownych, odpowiedzialności, zabezpieczenia, płatności i zarządzania zmianami w procesie inwestycyjnym. Pozwoliło to na zapewnienie: większej elastyczności działania stron, efektywniejszej współpracy z wykonawcami oraz wpłynęło pozytywnie na sytuację finansową firm wykonawczych, bowiem warunki handlowe stawiają wykonawców w pozycji równorzędnych kontrahentów z PSE S.A.

Nowy Model Realizacji Inwestycji wykorzystywany obecnie przez operatora systemu przesyłowego stanowi efektywne narzędzie w zarządzaniu inwestycjami sieciowymi, umożliwiając realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w Planach Inwestycji Rzeczowych PSE S.A.

Wnioski

Uregulowania prawne, dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych wprowadzają utrudnienia oraz bariery prawne i administracyjne wydłużające fazę przygotowania realizacji inwestycji i skutecznie ograniczające szybkość i efektywność procesu inwestycyjnego. Z tego względu skrócenie cyklu inwestycyjnego związane z ograniczeniem fazy przygotowania realizacji inwestycji wymaga znacznego usprawnienia procesu zarządzania inwestycjami sieciowymi przez operatorów systemów.

Operatorzy systemów uważają obszar inwestycji sieciowych za strategicznie ważny dla swej działalności i stosują różne modele zarządzania inwestycjami sieciowymi umożliwiające zoptymalizowanie procesu przygotowania i realizacji projektów inwestycyjnych i skuteczną realizację założeń inwestycyjnych.

Stosowane obecnie i w przeszłości przez operatora systemu przesyłowego modele przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych (Nowy Model Realizacji Inwestycji, model przygotowania i realizacji projektów infrastrukturalnych) znacznie usprawniły proces zarządzania inwestycjami sieciowymi i przyczyniły się do realizacji rozbudowanych zamierzeń inwestycyjnych.

dr hab. inż. Waldemar Dołęga
Politechnika Wrocławska
Wydział Elektryczny
Katedra Energoelektryki

Źródło: „Energia Gigawat” nr 10/2021