Strategia klimatyczna UE 2050 - szanse i zagrożenia

Choć państwa UE są podzielone w kwestii skali ambicji i szybkości działań, transformacja jest nieuchronna - przekonują w analizie dotyczącej unijnej strategii klimatycznej eksperci PISM Marta Makowska i Marek Wąsiński. Dla Polski stwarza to szansę na pozyskanie dodatkowych funduszy na "sprawiedliwą transformację" oraz czerpanie korzyści z tworzenia rynku czystych technologii - argumentują.

UE chce odegrać kluczową rolę w światowych negocjacjach klimatycznych. Do końca 2020 r. przedstawi długoterminową strategię klimatyczną. W listopadzie 2018 r. Komisja Europejska przygotowała jej projekt z perspektywą do 2050 r. (Long-Term Climate Strategy - LTCS). Ma się on przyczynić do realizacji zobowiązań porozumienia paryskiego. Państwa wybiorą jeden z trzech celów UE o różnych poziomach ambicji: zredukowanie emisji gazów cieplarnianych o 80 proc. w stosunku do 1990 roku, zmniejszenie ich o 90 proc. dzięki uwzględnieniu pochłaniania przez lasy i kombinacji różnych technologii, bądź osiągnięcie neutralności klimatycznej, czyli równowagi między emisją gazów cieplarnianych a ich pochłanianiem.

Największe kontrowersje wzbudza trzeci wariant - piszą analitycy PISM. Dziewięć państw - m.in. Belgia, Dania, Francja, Holandia, Łotwa - jednoznacznie lobbuje za osiągnięciem zerowej emisyjności netto, dziewięć kolejnych je wspiera. Z kolei Bułgaria, Polska czy Węgry podkreślają kwestię kosztów transformacji i konieczność utrzymania konkurencyjności gospodarki. Niemcy również podzielały te wątpliwości, jednak w maju br. Angela Merkel zmieniła podejście - jej rząd ma zbadać koszty osiągnięcia neutralności klimatycznej. W unijnych dyskusjach o strategii wybrzmiewa kwestia sprawiedliwej transformacji - zmian energetyczno-gospodarczych z uwrażliwieniem na miejsca pracy, które mogą zostać utracone. Polska podczas COP24 promowała deklarację polityczną w tej sprawie.

Unia podjęła już próbę stworzenia długoterminowej strategii w 2011 r., jednak tzw. mapa drogowa UE 2050 została wówczas zablokowana przez Polskę. Zakładała ona redukcję emisji o 40 proc. do 2030 r. i o 80 proc. do 2050 r. Pomimo weta mapa stała się punktem odniesienia dla późniejszej legislacji UE. Wspomniana jest zresztą w samej LTCS jako istotna dla osiągania celów klimatycznych.

Realizację celów klimatycznych ma wspierać unijny budżet, dlatego już w obecnym przeznacza się 20 proc. wydatków na działania związane z ochroną klimatu (climate mainstreaming). KE chce zwiększyć ten udział do 25 proc. całego budżetu (ok. 212 mld euro) w negocjowanych wieloletnich ramach finansowych na lata 2021-2027. Ten wzrost byłby szczególnie widoczny w polityce rolnej (największym programie budżetowym), ale również w obszarze badań. Ze 100 mld euro w programie Horyzont Europa Komisja chce przeznaczyć 35 proc. na projekty związane z ochroną klimatu.

Częściowo pozabudżetowym źródłem finansowania działań na rzecz klimatu ma być w nowej perspektywie finansowej program InvestEU. Scali on 14 obecnie istniejących unijnych funduszy inwestycyjnych, w tym Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) udzielający zabezpieczeń finansowych w obszarze inwestycji o zwiększonym ryzyku. InvestEU ma, wg szacunków, pobudzić inwestycje o łącznej wartości 700 mld euro i utrzymać istniejący w ramach EFIS próg 40 proc. wkładu wydatków na cele klimatyczne.

Ponadto Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) dokonuje przeglądu polityki kredytowej dla sektora energetycznego, która ma wspierać realizację polityki klimatycznej UE. W ramach EBI funkcjonuje również program wsparcia działań innowacyjnych z zakresu energii odnawialnej - NER300, finansowany ze środków pozyskanych z unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). Liczący obecnie ok. 2 mld euro program ma zostać w kolejnych WRF przekształcony w fundusz na rzecz innowacji o ponad dwukrotnie wyższym budżecie.

KE podkreśla konieczność zwiększenia całościowej kwoty budżetu w celu skuteczniejszych działań na rzecz ochrony klimatu. W związku z tym, obok podniesienia składek państw członkowskich, zaproponowała dwa nowe źródła dochodów własnych związane bezpośrednio z klimatem, m.in. wpływy państw członkowskich z przychodów z ETS (ok. 3 mld euro rocznie). Szanse na ich wprowadzenie są jednak umiarkowane.

Państwa członkowskie wspierają powiązanie budżetu z działaniami na rzecz klimatu. Jednak istnieje rozdźwięk w kwestii tempa i zakresu działań klimatycznych między tzw. grupą zielonego wzrostu (14 państw członkowskich, m.in. Austria, Francja, Hiszpania, Holandia, Niemcy Szwecja i Włochy) a resztą państw. Grupa chciałaby w kolejnych WRF skuteczniejszych mechanizmów wdrażania działań klimatycznych (m.in. monitoring ex ante) oraz weryfikacji inwestycji pod względem ich wpływu na klimat (climate proofing). Oznaczałoby to zmiany zwłaszcza w obszarze funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, w ramach których realizowano do tej pory m.in. budowę dróg, lotnisk czy gazociągów.

Francja i Hiszpania promują również pomysł opodatkowania towarów o wysokiej emisji CO2 spoza EU ETS. Z kolei Parlament Europejski postulował zwiększenie finansowania działań na rzecz klimatu do 30% wydatków, podniesienie budżetu programu Horyzont Europa o ok. 30 proc. oraz utworzenie funduszu na rzecz sprawiedliwej transformacji w wysokości 4,8 mld euro, który miałby być wsparciem instytucjonalnym dla państw w tym procesie.

Wysokie ceny uprawnień do emisji CO2 w ramach EU ETS zwiększają koszty działalności gospodarczej, zmniejszając jej konkurencyjność. Na przykład ArcelorMittal 6 maja ogłosił tymczasowe wygaszenie pieca hutniczego w Krakowie m.in. w związku z wysokimi hurtowymi cenami energii oraz kosztem uprawnień do emisji. Uzależnienie polskiej elektroenergetyki od węgla (78 proc. produkcji) oraz niepewność regulacyjna będą negatywnie wpływać na atrakcyjność polskiej gospodarki dla inwestorów zagranicznych.

Zakłady produkcyjne, np. Mercedes-Benz, stawiają w tej sytuacji na własne źródła lub umowy długoterminowe gwarantujące zaopatrzenie w energię z odnawialnych źródeł energii. W takiej sytuacji OZE nie tylko obniżają ceny energii przedsiębiorstw, lecz także korzystnie wpływają na ich wizerunek. Z kolei brak własnego rynku zbytu negatywnie wpływa na rozwój rodzimych spółek związanych z energetyką odnawialną, mimo że Polska ma duży potencjał produkcji urządzeń OZE i ich części. Wzrost liczby instalacji fotowoltaicznych w Polsce oraz zapowiadane inwestycje w OZE spółek energetycznych świadczą o zmianie trendów w tej dziedzinie. Globalny rynek inwestycji w OZE ustabilizował się na poziomie 300 mld dol. rocznie, a w przyszłości, wraz z rozwojem technologii magazynowania energii, może jeszcze wzrosnąć.

Wątpliwe jest, by tuż po wyborach europejskich UE podjęła decyzję w sprawie LTCS, dlatego ostatecznego przyjęcia strategii należy spodziewać się dopiero w 2020 r. Przypadek mapy drogowej 2050 pokazał, że wetowanie strategii jest nie tylko niekorzystne wizerunkowo, lecz także nieskuteczne - propozycje legislacyjne wdrażające te cele i tak trafiają do Rady UE, gdzie decyzje podejmowane są większością kwalifikowaną. Chociaż przyjęcie zobowiązania osiągnięcia neutralności klimatycznej do połowy wieku może się nie udać, trend ambitnej polityki UE, wynikający m.in. z konieczności przeciwdziałania zmianom klimatu, jest nieodwracalny. Niespójność z tym podejściem będzie coraz bardziej kosztowna i co za tym idzie, negatywnie wpłynie na konkurencyjność polskiej gospodarki.

Fundusze UE, wspierające inwestycje w Polsce, będą coraz silniej związane z celami klimatycznymi, podobnie jak działania prywatnych przedsiębiorstw i banków. Do zmniejszenia emisyjności gospodarki należy wykorzystać nie tylko dostępne już teraz w ramach wspólnoty instrumenty finansowe, ale również motyw sprawiedliwej transformacji - konieczność zagwarantowania miejsc pracy dla zatrudnionych w przemysłach energochłonnych oraz taniej energii dla uboższej części społeczeństwa. Niezbędne do tego będzie wyznaczenie najkorzystniejszej ścieżki redukcji emisji, co może pozwolić na zwiększenie uzyskiwanej pomocy finansowej.

Polska mogłaby również promować w UE inne środki mające chronić gospodarkę, m.in. podatek od emisji CO2 na towary wyprodukowane poza EU. Dobrze zaplanowana transformacja niskoemisyjna może się przyczynić do utrzymania konkurencyjności polskiej gospodarki i stworzyć własny rynek zbytu dla czystych technologii docelowo niezależnych od wsparcia państwa - konkludują w analizie Marta Makowska i Marek Wąsiński.