Nowelizacja ustawy o biokomponentach i biopaliwach - sposób na kryzys paliwowy czy też szansa na nowe inwestycje?

Narodowy Cel Wskaźnikowy a obecna sytuacja na rynku paliwowym

Zgodnie z obowiązującą obecnie ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 roku o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ("Ustawa o biokomponentach"), Narodowy Cel Wskaźnikowy ("NCW") stanowi minimalny udział paliw pochodzących z odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem paliw pochodzących z biomasy) i biokomponentów zawartych w paliwach ciekłych lub biopaliwach ciekłych stosowanych we wszystkich rodzajach transportu w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych zużywanych w ciągu roku kalendarzowego w transporcie drogowym i kolejowym, liczony według wartości opałowej. Realizującym NCW jest natomiast każdy podmiot dokonujący, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, wytwarzania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, który (i) rozporządza nimi na terytorium Polski poprzez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych (tzw. "pierwszy sprzedawca") lub (ii) zużywa je na potrzeby własne na tym terytorium, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach.

Poziomy NCW wyznaczane są odrębnie na każdy rok. I tak na mocy ustawy z dnia 30 listopada 2016 roku o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca ustalił wysokość NCW na lata 2017-2020: 7,10% - na 2017 r.; 7,50% - na 2018 r.; 8,00% - na 2019 r.; 8,50% - na 2020 r.

Jak można zauważyć, im większa konsumpcja paliw ciekłych, tym więcej paliw odnawialnych oraz biokomponentów trzeba, ażeby zrealizować NCW. Od września 2016 roku nastąpił dynamiczny wzrost konsumpcji i importu oleju napędowego, będący efektem przeprowadzenia skutecznych działań rządu mających na celu ograniczenie funkcjonowania szarej strefy m.in. w związku z wejściem w życie pakietu paliwowego. W tych nowych warunkach spółki paliwowe muszą podejmować jeszcze większe starania, ażeby zrealizować NCW.

Wzrost importu i konsumpcji paliw oraz konieczność dodawania do nich biokomponentów stał się przyczynkiem również drugiego problemu, jakimi są niewystarczające zdolności magazynowe. Dotyczy to nie tylko zbiorników na paliwa ciekłe, ale również zbiorników przeznaczonych na biokomponenty, umożliwiających rotację, oraz instalacji do ich komponowania. Jako że niewiele spółek paliwowych posiada własne bazy paliw, spółki te są zależne od usług świadczonych przez podmioty dysponujące koncesjami na magazynowanie paliw ciekłych, które zgodnie z doniesieniami prasowymi również cierpią na niewystarczające zdolności magazynowe. W konsekwencji sektor paliwowy rozpoczął daleko idące, ale i czasochłonne inwestycje w rozbudowę infrastruktury logistycznej, których efekty będą widoczne dopiero po 2021 roku.

Najważniejsze zmiany w nowelizacji Ustawy o biokomponentach

W obliczu ryzyka wystąpienia w roku 2020 kryzysu paliwowego, związanego z niewystarczającymi zdolnościami magazynowymi, potencjalnymi karami pieniężnymi za niezrealizowanie NCW oraz - w konsekwencji - wzrostem cen paliw, ustawodawca zdecydował się na urealnienie nałożonego przez regulacje obowiązku, wprowadzając nowelizacją ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3626) następujące zmiany, z których najistotniejsze to:

Ustalenie wysokości NCW do 2024 roku, przewidując bardziej stopniowy i łagodny wzrost: 8,7% - na 2021 r.; 8,8% - na 2022 r.; 8,9% - na 2023 r.; 9,1% - na 2024 r.
Zmiana definicji NCW w ten sposób, aby do "mianownika" NCW zaliczać również inne paliwa odnawialne i biokomponenty zawarte we wszystkich paliwach stosowanych we wszystkich rodzajach transportu, a nie tylko w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych.
Obniżenie poziomu obligatoryjnego blendingu do wysokości możliwej do realizacji przez podmioty zobowiązane, tj. 3,2% - w benzynach silnikowych; 6,2% - w oleju napędowym, przy czym w latach 2020-2022 dla oleju napędowego będzie to 4,90% - w 2020 r., 4,95% - w 2021 r., 5,00% - w 2022 r. Wprowadzony w 2017 roku obligatoryjny blending to obowiązkowy, minimalny udział (wyłącznie) biokomponentów, liczony według wartości opałowej, zawartych w paliwach ciekłych stosowanych we wszystkich rodzajach transportu, wykorzystanych do realizacji obowiązku NCW. Warto zwrócić uwagę, że najpowszechniejszą i najtańszą metodą realizacji NCW jest obecnie wykorzystanie estrów metylowych (B7, dodawanych do oleju napędowego) i bioetanolu (E5/E10, dodawanego do benzyn silnikowych). Jednakże nie można ich dodawać do paliw ciekłych ponad standard techniczny (ang. blending wall). W konsekwencji, podmioty zobowiązane muszą poszukiwać alternatywnych biokomponentów, w szczególności biowęglowodorów ciekłych (HVO), które charakteryzuje wysoka cena oraz niewielka dostępność na rynku. Realizację powyższego obowiązku utrudnia również niewystarczająca infrastruktura logistyczna na bazach paliw.
Zmiana okresu rozliczania obligatoryjnego blendingu z systemu kwartalnego na system roczny przy zachowaniu obowiązku kwartalnej sprawozdawczości.
Określenie wysokości współczynnika redukcyjnego na lata 2020-2023 na poziomie 0,82, który obok opłaty zastępczej pozwala na dokonanie korekty poziomu NCW do wysokości możliwej do wykonania przez podmioty zobowiązane. Współczynnik redukcyjny obniża NCW pod warunkiem wykorzystania biokomponentów z określonych w Ustawie o biokomponentach źródeł.
Wprowadzane zmiany należy ocenić pozytywnie, ponieważ stanowią aktywny ukłon ustawodawcy w stronę przedsiębiorców realizujących NCW. Czas pokaże jednak czy są one wystarczające oraz czy należycie chronią interesy drugiej grupy zainteresowanych przedsiębiorców, czyli sektora przetwórstwa rolno-spożywczego, dostarczającego surowców do produkcji biokomponentów w kraju.

Szansa na nowe inwestycje?

Niezależnie od modyfikacji obowiązku realizacji NCW, nowelizacja uwzględnia również wraz z postępem technologii nowe rodzaje paliw oraz biokomponentów w rozumieniu ustawy, tworząc perspektywy inwestycyjne dla nowych instalacji petrochemicznych oraz biogazowni.
Zmienione przepisy umożliwiają bowiem objęcie definicją NCW paliw ciekłych zawierających biowodór, wytworzony przy użyciu biometanu (oczyszczonego biogazu), a także pozwalają na wykorzystanie produktów wytworzonych w procesie współuwodornienia do realizacji NCW. Współuwodornienie to zaś zgodnie z wprowadzaną definicją proces polegający na jednoczesnej hydrorafinacji frakcji pochodzących z przerobu ropy naftowej i biomasy, w wyniku którego powstają biowęglowodory ciekłe oraz bio propan w mieszaninie z węglowodorami z przerobu ropy naftowej. Ustawodawca postanowił wskazać wprost, że przez wytwarzanie biokomponentów rozumie się także wytwarzanie biokomponentów w procesie współuwodornienia. Oznacza to, że działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu biokomponentów w procesie współuwodornienia będzie regulowana tak jak wytwarzanie pozostałych biokomponentów. Jest to nie bez znaczenia, ponieważ działalność ta również nie będzie objęta obowiązkiem uzyskania koncesji, a przedsiębiorca rozpoczynający taką działalność będzie dokonywał wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.

Ponadto, w uzasadnieniu ustawy projektodawcy dali jasno do zrozumienia, że jednym z głównych powodów trudności w realizacji NCW w Polsce jest niewielka liczba polskich producentów wspomnianych biowęglowodorów ciekłych (HVO), które można dodawać do paliw ponad blending wall. Większa dostępność HVO istotnie ułatwiłaby zatem realizację NCW w całości, a zakup HVO okazałby się tańszą alternatywą do zapłaty opłaty zastępczej zgodnie z Ustawą o biokomponentach. Podmiot realizujący Narodowy Cel Wskaźnikowy może bowiem zrealizować obowiązek NCW uiszczając opłatę zastępczą, jeżeli wykaże, że w roku kalendarzowym, którego dotyczył ten obowiązek, zrealizował NCW na minimalnym, 85% poziomie.

Wejście w życie zmian

Nowelizacja Ustawy o biokomponentach wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2020 roku z wyjątkami.

Warto zauważyć, że jednym z tych wyjątków jest wejście w życie w 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy nowelizującej "przemyconych" zmian do ustawy z dnia 11 stycznia 2019 roku o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Zmiany te dotyczą m.in. przesunięcia o 2 lata (do 1 stycznia 2022 roku) terminów obowiązywania odpowiedniego udziału procentowego pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym we flotach pojazdów użytkowanych przez naczelne lub centralne organy administracji państwowej oraz jednostki samorządu terytorialnego (art. 68 ust. 1-3) oraz odpowiednio przesunięcia terminu (do 31 grudnia 2021 roku) wygasania umów na wykonanie zadania publicznego z powodu niezapewnienia wykorzystania pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym na odpowiednim poziomie (art. 76).

Nie jest to koniec zmian w Ustawie o biokomponentach. Wiele uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji publicznych projektu nowelizacji zostało odrzuconych na obecnym etapie, ponieważ dotyczyły implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 roku w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (tzw. dyrektywy RED II). Termin implementacji dyrektywy RED II przez Polskę przypada na 2021 roku, a więc do tego czasu możemy oczekiwać kolejnej, kompleksowej nowelizacji przedmiotowych przepisów.