Paliwa alternatywne: zmiany w utracie statusu odpadu

Kryteria utraty statusu odpadu ustanawiane przez przepis art. 6 dyrektywy odpadowej są następujące: obowiązek poddania odpadów jednemu z procesów odzysku, w tym recyklingu, wykorzystywanie danej substancji lub przedmiotu otrzymanych z odpadów do konkretnych celów, istnienie rynku takich substancji lub przedmiotów bądź popytu na nie, spełnienie przez daną substancję lub przedmiot wymagań technicznych dla konkretnych celów oraz wymagań obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów, stwierdzenie, że zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego.

Warto zwrócić uwagę na jedną zmianę, która zaszła w art. 6 ust. 1 lit. a, gdzie dotychczasowe sformułowanie "jest powszechnie stosowana" zostało zastąpione przez zwrot "mają być wykorzystywane". Ta z pozoru drobna zmiana prowadzi do wniosku, że niniejsze kryterium utraty statusu odpadu uległo w istocie pewnej liberalizacji, gdyż w związku z jego nowym brzmieniem nie występuje już konieczność wykazania powszechności stosowania w określonych celach danego materiału otrzymywanego z odpadów, a wystarczy samo wykazanie, że jest on w ogóle wykorzystywany w danej roli, np. jako paliwo nawet w jednostkowych przypadkach.

Utrata statusu odpadu

Kolejna istotna zmiana zaszła w części art. 6 ust. 1, stanowiącej wprowadzenie do wyliczenia kryteriów utraty statusu odpadu. Znalazło się tam sformułowanie: "Państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, by odpady, które zostały poddane recyklingowi lub innemu procesowi odzysku, przestawały być uznawane za odpady, jeżeli spełniają następujące warunki". Zmiana ta sugeruje przeniesienie "ciężaru" zapewnienia odpowiednich procedur utraty statusu odpadu na państwa członkowskie. Jednak już na gruncie poprzedniego stanu prawnego dopuszczalność utraty przez dany materiał czy substancję statusu odpadu w zdecydowanej większości przypadków była w pełni zależna od państw członkowskich. Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 6 ust. 4 dyrektywy odpadowej, w przypadkach, gdy nie ustalono kryteriów na szczeblu wspólnotowym, państwa członkowskie mogły decydować odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem.

Dotychczas na poziomie unijnym wydane zostały zaś jedynie trzy rozporządzenia uszczegóławiające kryteria utraty statusu odpadu w odniesieniu do konkretnych frakcji, tj.: Rozporządzenie Rady nr 333/2011/WE z 31 marca 2011 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy pewne rodzaje złomu przestają być odpadami, na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, Rozporządzenie Komisji nr 1179/ 2012/WE z 10 grudnia 2012 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem, na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, Rozporządzenie Komisji nr 715/2013/WE z 25 lipca 2013 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy złom miedzi przestaje być odpadem, na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE.

W zakresie utraty statusu odpadu przez materiały i substancje niemieszczące się w ww. frakcjach odpadów pełne kompetencje pozostawały zatem w gestii państw członkowskich i niewiele się tu zmienia.

Faktycznie jednak pozycja państw członkowskich w wyniku wejścia w życie dyrektywy nowelizującej uległa pewnemu wzmocnieniu. Wyraz daje temu już art. 17 dyrektywy nowelizującej, w którego końcowej części wyraźnie zostaje podkreślone, iż: "ostateczne ustalenie, czy warunki okreś-
lone w art. 5 lub 6 dyrektywy 2008/98/WE zmienionej niniejszą dyrektywą zostały spełnione, pozostaje w wyłącznej gestii państwa członkowskiego, w oparciu o wszystkie stosowne informacje dostarczone przez posiadacza materiału lub odpadów".

Wyrazem tej silniejszej pozycji państw członkowskich jest także przyznanie im w art. 6 ust. 2 "domyślnej kompetencji" ustanawiania przepisów uszczegóławiających. Dotychczas, jak zostało już wspomniane, zgodnie z art. 6 ust. 4 państwa członkowskie mogły decydować "odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem" dopiero w sytuacji, kiedy nie zostały ustalone kryteria na poziomie unijnym. Aktualnie treść art. 6 ust. 2 niejako odwraca tę zasadę, stanowiąc, że Komisja monitoruje opracowywanie krajowych kryteriów utraty statusu odpadów w państwach członkowskich i dopiero kiedy stwierdzi taką potrzebę, przystępuje do opracowania kryteriów ogólnounijnych.

Wyjaśnienie wątpliwości

W wyniku wejścia w życie dyrektywy nowelizującej zmianie uległ schemat opracowywania przepisów uszczegóławiających kryteria utraty statusu odpadu, wskazanych w art. 6 ust. 1 dyrektywy odpadowej. Zmiany te doprowadziły też do wyjaśnienia wątpliwości proceduralnych związanych z samym procesem utraty statutu odpadu w przypadku, gdy dla danej frakcji nie zostały ustanowione przepisy unijne. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem przepisu art. 6 ust. 4 dyrektywy odpadowej, w sytuacji, gdy nie ustalono szczegółowych kryteriów na szczeblu unijnym, każde państwo członkowskie mogło decydować odrębnie w każdym przypadku, czy dany odpad przestał być odpadem, z uwzględnieniem odnośnego orzecznictwa.

Sposób wykładni tego przepisu, w zakresie wyrażenia "odrębnie w każdym przypadku", wzbudzał zaś zasadnicze wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i w praktyce działania organów administracji publicznej.

Zgodnie z pierwszym poglądem, wyrażenie to należało rozumieć w ten sposób, iż niedopuszczalne było ustanowienie szczegółowych kryteriów w drodze aktu generalnego na szczeblu krajowym, tj. w przypadku Polski w drodze ustawy lub rozporządzenia, a możliwość utraty statusu odpadu musiała być oceniana każdorazowo, na drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast przedstawiciele drugiego nurtu wykładni wskazywali, że w przepisie art. 6 ust. 4 dyrektywy odpadowej mieliśmy w istocie do czynienia z upoważnieniem państwa członkowskiego do wydania aktu normatywnego o tożsamym charakterze jak unijne rozporządzenie doprecyzowujące, z tym że o zasięgu obowiązywania ograniczonym, rzecz jasna, tylko do jednego państwa członkowskiego.

Problem ten częściowo rozwiązywały opracowane przez Komisję Europejską wytyczne dotyczące interpretacji kluczowych pojęć dyrektywy 2008/98/WE, w których wskazane zostało wyraźnie, iż w przypadku, gdy nie zostało wydane unijne rozporządzenie doprecyzowujące, państwa członkowskie mogą decydować na poziomie krajowym, kiedy dany odpad traci ten status zarówno w drodze aktów generalnych odnoszących się do poszczególnych rodzajów materiałów, jak i w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych. Opracowane przez Komisję wytyczne nie stanowiły jednak aktu o charakterze normatywnym, nie rozwiązywały zatem w pełni problemów związanych z niejednoznacznością sformułowania użytego w art. 6 ust. 4 dyrektywy odpadowej.

Rola przepisów

W wyniku wejścia w życie dyrektywy nowelizującej podstawową formą uszczegóławiania kryteriów utraty statusu odpadu mają być krajowe przepisy techniczne, a w sytuacji, kiedy Komisja stwierdzi taką konieczność, może przystąpić do opracowywania odpowiednich regulacji na poziome UE. W przypadku, gdy kryteriów nie ustanowiono ani na poziomie unijnym, ani na poziomie krajowym, zastosowanie znajdzie znowelizowany art. 6 ust. 4 dyrektywy odpadowej, zgodnie z którym w takich sytuacjach państwa członkowskie mogą indywidualnie rozpatrywać poszczególne przypadki lub podejmować odpowiednie środki w celu sprawdzenia, czy pewne odpady przestały być odpadami.

Nowelizacja art. 6 dyrektywy odpadowej w powyższym zakresie niewątpliwie pozwala rozwiązać problemy interpretacyjne, z którymi mieliśmy do czynienia na gruncie poprzedniego stanu prawnego, i w jasny sposób tworzy hierarchię metod ustalania szczegółowych kryteriów utraty statusu w odniesieniu do indywidualnych przypadków.