Tło sprawy - czym są konkluzje BAT i kogo dotyczą?

Konkluzje BAT są przyjmowane na poziomie Unii Europejskiej w formie decyzji na podstawie tzw. dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (IED), osobno dla poszczególnych sektorów gospodarczych nią regulowanych. Wprowadzają one zaostrzone wymogi emisyjne, w tym w zakresie emisji do powietrza, do których instalacje z danego sektora muszą się dostosować.

W lipcu 2017 r. została przyjęta niezwykle ważna dla Polskiej energetyki decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.U. 2017, L 212, s. 1). Potocznie decyzja ta określana jest jako konkluzje BAT dla LCP. Mają one zastosowanie przede wszystkim do instalacji energetycznego spalania paliw, o całkowitej mocy dostarczanej w paliwie co najmniej 50 MW. Konkluzje BAT określają dla tych obiektów restrykcyjne wielkości emisji w odniesieniu do m.in. pyłów, SOx, NOx, HCL, HF i Hg. Duże obiekty energetycznego spalania, o ile nie skorzystają z możliwości uzyskania odstępstwa, powinny działać zgodnie z konkluzjami BAT dla LCP w terminie do 4 lat od ich publikacji. Termin ten upływa 17 sierpnia 2021 r. Dostosowanie do wymogów wynikających z konkluzji BAT dla LCP wiąże się z ogromnymi nakładami inwestycyjnymi.

W tym kontekście próba zakwestionowania ważności konkluzji BAT dla LCP przed sądem unijnym była atrakcyjną możliwością, z której Polska postanowiła skorzystać. W dniu 11 października 2017 r. złożona została skarga na decyzję ustanawiającą konkluzje BAT dla LCP. W skardze podniesiono 5 zarzutów i wniesiono o stwierdzenie jej nieważności. Pierwszy z zarzutów dotyczył aspektów proceduralnych - w skrócie Polska zarzuciła, że głosowanie zaskarżonej decyzji powinno wedle innych zasad niż to miało miejsce. Następne cztery dotyczyły konkretnych postanowień konkluzji BAT. Przy czym szczególnie ważne w kontekście praktyki funkcjonowania konkluzji BAT były zarzuty drugi i trzeci. Podniesiono w nich bowiem, że poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT-AELs) ustalone w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do emisji NOx, Hg, HCl oraz niektóre BAT-AEL mające zastosowanie do dużych obiektów energetycznego spalania, których czas pracy w ciągu roku nie przekracza 1500 godzin, zostały ustalone na podstawie błędnych i niereprezentatywnych danych oraz naruszają zasadę proporcjonalności.

Wsparcie dla Polskiej skargi okazały Bułgaria i Węgry. Natomiast po stronie Komisji opowiedziały się Belgia, Francja i Szwecja.

Wyrok Sądu UE

Sąd UE w wyroku odniósł się wyłącznie do zarzutu pierwszego dotyczącego aspektów proceduralnych. Polska twierdziła, że głosowanie nad przyjęciem konkluzji BAT dla LCP powinno było się odbyć wedle zasad nicejskich, bo o to wnosiła, a nie jak to miało miejsce wedle zasad lizbońskich. Istota sporu w tym zakresie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy, aby móc skorzystać z zastosowania zasad głosowania większością kwalifikowaną w trybie nicejskim, wystarczyło, aby państwo członkowskie złożyło wniosek w tym względzie do dnia 31 marca 2017 r., czy też konieczne było, aby również dane głosowanie miało miejsce w tym okresie. Polska złożyła wniosek w tym terminie, ale samo głosowanie dotyczące konkluzji BAT dla LCP odbyło się później. Tymczasem, gdyby zastosować system nicejski, zgodnie z podejściem przedstawionym przez Polskę, nie zebrałaby się wystarczająca większość, aby cztery lata temu przyjąć konkluzje BAT dla LCP.

Sąd rozważając tę wątpliwość przeprowadził szeroką analizę kontekstualną, celowościową i historyczną, uwzględniają jednocześnie różnice językowe w tworzeniu prawa unijnego. Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności, Sąd uznał, że do zastosowania trybu nicejskiego wystarczające było złożenie wniosku przez państwo członkowskie w przypisanym terminie, a zatem głosowanie dotyczące konkluzji BAT dla LCP powinno było odbyć się w trybie nicejskim, ponieważ Polska o to zawnioskowała.

Zatem ten zarzut Polski został w całości uwzględniony, a konsekwentnie decyzja ustanawiająca konkluzje BAT dla LCP uznana za nieważną z uwagi na naruszenie zasad dotyczących procedury głosowania, bez konieczności badania pozostałych zarzutów.

Przesunięcie skutków nieważności w czasie

Sąd, stwierdzając nieważność konkluzji BAT dla LCP, utrzymał w mocy ich skutki do czasu wejścia w życie w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, nowego aktu, który ma je zastąpić. Nowe konkluzje mają być przyjęte zgodnie z większością kwalifikowaną w systemie nicejskim.

To przesunięcie w czasie skutków nieważności w ocenie Sądu było podyktowane potencjalnym zagrożeniem dla wydawania pozwoleń zintegrowanych w oparciu o unieważnione konkluzje BAT w państwach członkowskich w tym zakresie, niepewnością prawną oraz celami, które mają pełnić konkluzje BAT, polegającymi na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawie jego jakości.

Co dalej?

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, możliwe są na obecnym etapie różne scenariusze. Przede wszystkim omawiany wyrok jest wyrokiem Sądu UE, co oznacza, że możliwe jest jeszcze odwołanie do Trybunału Sprawiedliwości UE. Odwołanie musi ograniczać się do kwestii prawnych, co oznacza, że podstawę odwołania może stanowić brak właściwości Sądu UE, naruszenie procedury w postępowaniu przed Sądem UE wpływające niekorzystnie na interesy wnoszącego odwołanie oraz naruszenie prawa Unii przez Sąd UE. Odwołanie nie zawiesza skutków wydanego już wyroku. Odwołanie takie mogłaby wnieść Komisja. Jeżeli odwołanie okaże się zasadne, Trybunał Sprawiedliwości UE może uchylić orzeczenie Sądu UE i wydać orzeczenie w sprawie lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd UE.

Komisja może jednak zrezygnować z wniesienia odwołania i skoncentrować się na przyjęciu nowych konkluzji BAT dla LCP. Jeżeli uda jej się doprowadzić do tego w terminie, na jaki utrzymano w mocy skutki dotychczasowych konkluzji BAT dla LCP (czyli najpóźniej do 27 stycznia 2022 r. włącznie), i na dodatek będą one miały taką samą treść jak dotychczasowe, tyle, że zostaną przyjęte inną większością głosów, to właściwie dla operatorów instalacji sytuacja pozostanie bez zmian.

Jednak ze względu na to, że państwa członkowskie nie są zgodne co do treści konkluzji BAT dla LCP, istnieje ryzyko, że nowe konkluzje nie zostaną przyjęte w terminie. W takim przypadku konkluzje BAT dla LCP po 27 stycznia 2022 r. nie będą już obowiązywały.

Wpływ na prowadzących instalacje LCP

Przede wszystkim warto wskazać, że o ile zarzut formalny okazał się drogą do zwycięstwa w tej sprawie, to kluczowe znaczenie dla prowadzących instalacje LCP ma treść konkluzji BAT dla LCP, w tym wyśrubowane BAT-AELs. Niestety w tym zakresie Sąd UE się zupełnie nie wypowiedział. Zatem nie można wykluczyć sytuacji, w której ewentualne nowe konkluzje BAT dla LCP będą zawierały analogiczne rozwiązania w tym zakresie (oczywiście o ile dla takich rozwiązań uda się zgromadzić niezbędną większość w głosowaniu), a zatem inwestycje w LCP nadal będą konieczne w celu spełnienia ostrych wymogów BAT-AELs.

Patrząc teraz na sytuację prowadzących instalacje LCP w Polsce trzeba zauważyć, że termin do dostosowania instalacji do konkluzji BAT dla LCP mija 17 sierpnia 2021 roku a ta data przypada w okresie, na który Sąd UE utrzymał w mocy konkluzje BAT dla LCP. Zatem na ten moment wyrok nie powinien mieć wpływu na toczące się postępowania w sprawie zmiany pozwoleń zintegrowanych ani na samo dostosowanie do konkluzji BAT dla LCP.

Natomiast niewątpliwie nowe płaszczyzny działania otworzą się w przypadku przyjęcia konkluzji BAT dla LCP, ale o innej treści niż obecne konkluzje, a tym bardziej w sytuacji, w której żadne konkluzje BAT dla LCP nie zostaną przyjęte w ciągu najbliższych 12 miesięcy. Powstanie na pewno pytanie, o to, czy instalacje, które dostosowały się do konkluzji BAT dla LCP nadal mają działać z ograniczeniami z nich wynikającymi, czy też powinny kwestionować dotychczasową treść pozwoleń zintegrowanych stanowiącą odzwierciedlenie treści unieważnionych konkluzji BAT dla LCP. Trzeba będzie rozważyć, jakie możliwości odszkodowawcze rodzi taka sytuacja w kontekście tych prowadzących instalacje, które ponieśli ogromne nakłady inwestycyjne w celu dostosowania do dotychczasowych konkluzji BAT dla LCP. Natomiast dla instalacji, które jeszcze do konkluzji BAT dla LCP się nie dostosowały, już teraz nastąpi czas intensywnych analiz co do dalszej strategii. Każdą sytuację trzeba będzie oczywiście rozważyć indywidualnie, aby w pełni ocenić szanse wynikające z wyroku Sądu UE.

Jak widać praktyczne konsekwencje omawianego wyroku mogą być różne i trudne do przewidzenia. Na dziś prowadzący instalacje LCP nie są zwolnieni z obowiązku dostosowania instalacji do objętych wyrokiem konkluzji BAT, jednakże powinni śledzić dalsze losy konkluzji BAT dla LCP.